PREMESSA
Le Province italiane, esaminate le norme contenute nel disegno di legge finanziaria 2003, che attengono il sistema degli enti locali e delle Province in particolare, esprimono il loro giudizio negativo e rilevano una serie di criticità e preoccupazioni che attengono, da un lato la contrazione dell’autonomia e responsabilità finanziaria degli enti e, dall’altro, la necessità di garantire un livello adeguato di investimenti in infrastrutture (scuole, sicurezza stradale e del territorio), nonché di servizi alle collettività nei territori amministrati.
A tal proposito si rammenta quanto contenuto nella risoluzione parlamentare che ha approvato il Dpef ossia la necessità che nella definizione delle regole del patto di stabilità interno si individuino “meccanismi condivisi di compartecipazione e di corresponsabilizzazione al perseguimento degli obiettivi del Patto di stabilità e crescita”.
Si rileva, invece, come il Governo non abbia messo in atto alcuna forma di effettivo confronto con gli enti locali, tale da determinare un meccanismo concordato e sostenibile per il rispetto del patto di stabilità interno. In questa prospettiva si sottolinea come Province e Comuni abbiano osservato, nel 2000 e 2001, i vincoli imposti dal patto di stabilità interno effettuando un notevole sforzo di riorganizzazione al loro interno per il miglioramento delle performance e contraendo all’essenziale il livello degli interventi per i servizi rivolti ai cittadini.
Per altro verso, non emerge dalla lettura delle norme della legge finanziaria una chiara volontà di attuare un compiuto federalismo fiscale, caratterizzato dalla valorizzazione della dinamicità economica dei territori e da un riequilibrio solidale e coerente con quanto disposto dall’art. 119 Cost., sulla base del percorso concordato nell’intesa interistituzionale firmata lo scorso giugno per l’attuazione del Titolo V della Costituzione.
Infatti le Province, pur comprendendo la complessità che tale materia reca, rilevano come la previsione dell’istituzione dell’Alta Commissione come pure alcuni riferimenti ai principi di federalismo contenuti nel disegno di legge sono tuttavia radicalmente contraddetti da altre disposizioni contenute nel medesimo articolato.
Entrando nel merito delle valutazioni che si avanzano al disegno di legge finanziaria -ed a fronte del fatto che già nella legge finanziaria 2002 si è stabilito un taglio ai trasferimenti per il 2003 pari al 2% e del 3% per il 2004-, si segnala innanzitutto che si determina una contrazione delle risorse destinate sia al fondo per il rimborso Iva per il trasporto pubblico locale (244 milioni di euro) che al fondo per il rimborso Iva per l’esternalizzazione dei servizi (263 milioni di euro). Si evidenziano comunque le seguenti principali criticità:
1. Patto di stabilità
Se da un lato vengono accolte le richieste avanzate nelle scorse settimane circa l’eliminazione del tetto alla spesa e viene predisposto solo un vincolo riferito al disavanzo (non maggiore del 3,6% rispetto al 2001), computato per cassa e per competenza, si evidenzia che in realtà, tra le spese che non vengono conteggiate ai fini del disavanzo rientrano anche quelle relative ad acquisto di beni e servizi, con la precisazione che non dovranno essere superiori, nel 2003, a quanto sostenuto nel 2001, realizzando in questo modo un evidente blocco della spesa che comporta anche l’impossibilità di utilizzo di eventuali risparmi effettuati.
Ulteriore considerazione in merito ai meccanismi di calcolo del disavanzo, deve essere fatta in riferimento agli oneri derivanti dal rinnovo contrattuale: l’inclusione di tale voce di spesa tra quelle utili per il calcolo del disavanzo finanziario, rischia di portare automaticamente oltre il 3,6% la misura dell’aumento del disavanzo stesso, anche a fronte degli accordi stipulati dal Governo con le OO.SS lo scorso febbraio che determinano il 5,56% di incremento delle retribuzioni.
Da ultimo, va segnalato che dal combinato disposto delle norme sanzionatorie per il mancato rispetto del patto, consegue un “provocato dissesto” degli enti, dovuto al contemporaneo effetto della riduzione del 10% delle spese, del blocco dei mutui e conseguentemente degli investimenti, e del blocco delle assunzioni.
2. Acquisti centralizzati
Viene reso obbligatorio il ricorso a procedure pubbliche anche per acquisti inferiori alla soglia comunitaria (oltre i 50.000 euro) ovvero il ricorso alla Consip. Viene dunque sostanzialmente reso obbligatorio ciò che nella scorsa legge finanziaria era invece una possibilità o una opportunità in più; in questo modo, complicando la procedura, viene espropriato il tessuto economico locale dalla possibilità di fornire beni, con il rischio di acquistare prodotti di qualità inferiore a prezzi maggiori, come già verificatosi in passato. A fronte di questo obbligo sono previste altresì responsabilità amministrative per il dipendente che stipulerà qualsivoglia contratto (automaticamente nullo) al di fuori di queste norme.
L’obbligo di stipulare contratti con la Consip, società del Ministero dell’Economia, evidenzia una forte natura centralistica di tutta l’impalcatura delle norme relative agli enti locali, come pure il forte, o meglio rafforzato ruolo della Corte dei Conti in qualità di organo “inquirente” dell’attività finanziaria degli enti.
3. Compartecipazione Irpef
Venendo incontro ad una annosa richiesta dell’UPI circa la compartecipazione, anche per le Province, ad un grande gettito erariale, viene prevista la compartecipazione all’Irpef pari al 1%. Si rileva però che il meccanismo individuato è sostitutivo dei trasferimenti erariali già corrisposti a circa 70 province. Non si prefigura quindi, almeno per ora, un gettito autonomo e dinamico legato alla redditività dei territori, bensì un mero ‘cambio di nome’ agli attuali trasferimenti erariali, rimanendo comunque fuori gli enti che attualmente non ricevono più spettanze dal ministero dell’Interno.
4. Sottrazione del pregresso
Per le Province (così come per i Comuni) si configura un meccanismo di sottrazione, da parte dello Stato, dell’ammontare finora non riscosso a causa di insufficiente o inesistente trasferimento erariale, delle somme relative al decentramento amministrativo, al passaggio del personale Ata allo Stato e al maggior gettito Enel, attraverso il gettito Rca, che verrebbe trattenuto direttamente dal concessionario.
Per quanto riguarda altre somme a qualunque titolo dovute verranno operate decurtazioni sulla compartecipazione Irpef.
Con tali disposizioni si mette in atto, in modo illegittimo, una manovra con effetto retroattivo su bilanci compiutamente approvati (a partire dal 1999) in condizioni di pieno rispetto del quadro normativo allora vigente.
Tale sottrazione oltre a causare un danno di natura finanziaria, notevolissimo per alcune Province, introduce un principio assolutamente inaccettabile dal punto di vista contabile, perché il recupero opererebbe su somme non più nella disponibilità di cassa degli enti, i quali con tali risorse hanno, negli anni precedenti, realizzato investimenti.
5. Blocco del personale
Si configura un sostanziale blocco delle assunzioni, con invarianza della spesa e impossibilità di superare il numero dei posti in organico al 29 settembre.
Gli enti locali che hanno rispettato il patto nel 2002 possono effettuare assunzioni entro la misura massima del 50% delle cessazioni avvenute nel corso dell’anno. Minore percentuale (al massimo del 20%) può essere prevista per quegli enti che hanno un rapporto dipendenti/popolazione superiore a quello previsto dal dlgs 77/95, al limite maggiorato del 30% per gli enti la cui percentuale di spesa di personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche.
Vengono congelati al 31.12.2003 le trasformazioni dei contratti di formazione lavoro in contratti a tempo indeterminato previste per l’anno 2002 e 2003.
Si evidenzia, da un lato, la profonda illegittimità di una norma che praticamente blocca con effetto retroattivo (al 29.9.02) la pianta organica degli enti e le assunzioni effettuate anche attraverso concorsi già banditi, pur entrando in vigore il 1^ gennaio 2003 e, dall’altro, che tale procedura incide rispetto a previsioni di spesa (assunzioni e oneri conseguenti) già coerenti con le norme, contenute nella precedente legge finanziaria, che disciplinano il patto per il 2002.
In termini più generali si sottolinea come, in un contesto di autonomia degli enti costituzionalmente esaltata dal Titolo V, il raggiungimento dell’obiettivo di rispetto del patto può e deve essere raggiunto attraverso le scelte che ogni singolo ente ritiene più adeguate.
L’Upi, in ogni modo, conferma la propria disponibilità a concordare criteri da porre a base di norme finalizzate a qualificare e razionalizzare le spese complessive di personale. Si sottolinea, comunque, che il trend del numero del personale e dell’incidenza della relativa spesa sui bilanci è in costante calo, anche a fronte delle crescenti funzioni amministrative assunte dagli enti locali.
6. Scuola ed edilizia scolastica
Si evidenzia la totale mancanza di fondi destinati a questo settore per il 2003. Stante l’imminente scadenza (dicembre 2004) per la messa in sicurezza degli edifici scolastici rispetto alle norme del d.lgs.626/94, le Province richiedono con forza le risorse necessarie a rendere funzionali ed efficienti i locali destinati alle scuole medie di secondo grado.
Già a partire dalla legge n.23/96 è stata più volte evidenziata l’esiguità dei fondi messi a disposizione, fino all’azzeramento degli stessi per gli anni 2002 e 2003.
In questo senso, sottolineando come l’istruzione e l’innovazione siano punti qualificanti del programma di Governo, si evidenzia altresì la necessità che gli edifici scolastici siano ristrutturati e funzionalmente adeguati alle nuove esigenze delle collettività scolastiche, anche in termini di realizzazione di interventi di cablaggio, di laboratori scientifici, tecnologici, artistici, multimediali e quant’altro la didattica richieda.
ESAME ARTICOLATO ED EMENDAMENTI PUNTUALI
Art. 12
Razionalizzazione delle spese e flessibilità del bilancio
Il comma 4 rinvia le modalità di razionalizzazione delle spese degli enti territoriali all’art. 16, mentre il successivo comma 5 prevede che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle Amministrazioni pubbliche vengano trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei Conti.
Emendamenti
Ipotesi A (principale)- eliminare comma 5.
Ipotesi B (subordinata) – al comma 5, dopo le parole comma 2, inserire le seguenti esclusi gli enti locali,
Art. 13
Acquisto di beni e servizi
Per ragioni di trasparenza e concorrenza, alle amministrazioni devono procedere all’espletamento di procedure aperte o ristrette anche quando il valore del contratto è superiore a 50 mila euro, in deroga alla normativa nazionale di recepimento delle direttive comunitarie.
Nel secondo comma viene data la possibilità di non ricorrere a procedure pubbliche, sempre che ci si avvalga delle convenzioni con la Consip.
In più, al comma 4, si prevede la nullità di ogni contratto stipulato in violazione delle norme precedenti, con relativa responsabilità amministrativa per danno erariale del dipendente che ha stipulato il contratto.
Solo in casi eccezionali (comma 5) e solo con preventiva indagine di mercato, previa comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti, si può derogare dalle norme previste dall’articolo in questione.
Emendamenti
Ipotesi A (principale) – al comma 2 sostituire la lettera a) con le seguenti parole i Comuni e le Province
Sopprimere i commi 4 e 5.
Ipotesi B (subordinata) – al comma 1 sopprimere le parole anche quando il valore del contratto è superiore a 50 mila euro.
al comma 2, lettera b), dopo le parole Consip spa aggiungere le parole “ovvero procedano in maniera autonoma adottando i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d’asta al ribasso,”.
Sopprimere i commi 4 e 5
Art.14
(Disposizioni in materia di innovazione tecnologica)
Si dispongono le modalità di funzionamento del Fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle Pa.
Emendamento
Al comma 1, secondo capoverso, dopo le parole delle finanze, inserire le seguenti parole sentita la Conferenza Unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997 n.281,
Art. 15
(Acquisizione di informazioni)
Viene attivato un meccanismo di acquisizione di ogni informazione utile sul comportamento degli enti ed organismi pubblici in ordine al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Emendamento
Sopprimere il comma 2.
Art. 16
Patto di stabilità interno per gli enti territoriali
Al comma 1 vengono richiamati gli obblighi al concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2003-2005 quali principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
l commi 4 e 5 regolano il disavanzo finanziario, che non dovrà essere superiore a quello dell’anno 2001 aumentato del 3,6% e che dovrà essere computato sia per gestione di competenza che per gestione di cassa, quale differenza tra entrate finali e spese correnti. Il disavanzo non dovrà tenere conto di:
– trasferimenti da parte di altri enti partecipanti al patto
– entrate derivanti dalla compartecipazione irpef
– entrate da dismissioni immobili e riscossione crediti
– entrate e spese derivanti da trasferimento di funzioni
– spese acquisto di beni e servizi (che nel 2003 non potranno essere superiori a quelle sostenute per lo stesso motivo nel 2001 – impedendo in questo modo anche l’utilizzo di eventuali risparmi effettuati)
– spese per interessi passivi e spese sostenute sulla base di vincoli di destinazione come pure entrate derivanti da calamità naturali
Il comma 8 prevede, per gli anni 2004 e 2005, il contenimento del disavanzo nei limiti di quello registrato nell’anno precedente incrementato del tasso d’inflazione.
Al comma 9 i criteri di monitoraggio e i relativi prospetti vengono definiti ed emanati attraverso decreti del ministero, senza concertazione con il sistema degli enti locali.
Per le Province che non conseguiranno gli obiettivi previsti dai commi 4 e 5 è previsto (comma 11) il blocco delle assunzioni a qualsiasi titolo e l’impossibilità di ricorrere all’indebitamento per investimento, con l’obbligo di riduzione del 10 per cento delle spese per acquisto di beni e servizi (misure che entrano in vigore l’anno successivo all’accertamento del mancato conseguimento degli obiettivi)
Stesse sanzioni si applicano anche alle amministrazioni che non inviano le certificazioni previste al comma 12, certificazioni in cui il responsabile del servizio finanziario, dopo aver acquisito il parere del collegio dei revisori dei conti, dichiara di aver raggiunto gli obiettivi dei commi 4 e 5.
Anche qui le modalità di tale certificazione viene stabilita con decreto ministeriale senza consultazione con gli enti locali.
Emendamenti
Al comma 4, sostituire la parola disavanzo con la parola saldo
Al comma 4, sostituire le parole non può essere superiore a quello dell’anno 2001 aumentato del 3,6 per cento, con le parole non può essere superiore in caso di disavanzo, o inferiore in caso di avanzo, a quello dell’anno 2001 variato nella misura del 3,6%.
Al comma 5 sostituire le parole disavanzo finanziario con le parole saldo finanziario
Al comma 5, lettera d) riformulare la lettera nel modo seguente: le entrate e le spese connesse all’esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o delegate nella misura delle corrispondenti entrate accertate direttamente connesse all’esercizio delle funzioni stesse, nonché le entrate e le spese relative a finanziamenti con vincolo di specifica destinazione provenienti da enti che partecipano al patto di stabilità interno. Le suddette regole valgono anche ai fini del conteggio di cui all’art.24 della legge n.448 del 2001.
Al comma 5 sopprimere la lettera e)
Al comma 5, lettera f) sopprimere le parole derivanti esclusivamente da calamità naturali.
Al comma 11 aggiungere un ultimo capoverso: il secondo e terzo periodo del comma 9 dell’art. 24 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 sono abrogati.
Al comma 12, dopo le parole e delle finanze inserire le parole sentite Anci ed Upi.
Art. 17
Disposizioni varie per le regioni.
Nel comma 12 si parla di enti territoriali: nel caso ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, si profila una violazione dell’art. 119 della Costituzione, con conseguente nullità dei relativi atti e contratti. Viene prevista una sanzione per gli amministratori che assumono relativa delibera, di importo pari ad un minimo di cinque fino a un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita.
Emendamento
Al comma 12 eliminare il secondo capoverso.
Art. 18
Disposizioni varie per gli enti locali
Il comma 1 fa esplicito riferimento al taglio dei trasferimenti già previsto nella precedente legge finanziaria (riduzione del 2% per il 2003 pari circa a 400 miliardi di lire), prevedendo l’incremento di 151 milioni di euro per l’applicazione del tasso di inflazione programmato.
Il comma 2 prevede un contributo per il 2003 di 300 milioni di euro (l’anno scorso tale contributo era di circa 600 milioni di euro) destinato per metà all’incremento del fondo ordinario e per la restante parte per le finalità di cui all’art.31, co 11 della l.n. 448/98 (enti sottodotati).
Il comma 4 prevede un incremento di 60 milioni di euro a favore del fondo nazionale ordinario per gli investimenti.
Il comma 7 introduce la compartecipazione Irpef per le Province pari all’1 per cento del riscosso in conto competenze affluito allo Stato per l’esercizio 2002. Le modalità di riparto sono le stesse che valgono per i comuni (secondo stime informali del Ministero dell’interno si tratta di circa 1000 miliardi di lire – rimangono fuori circa 300 miliardi. Tale meccanismo non si applicherebbe alle province che non godono di trasferimenti erariali).
Il meccanismo attivato per i comuni prevede una ripartizione in proporzione all’ammontare dell’imposta netta, dovuta dai contribuenti, distribuito territorialmente in funzione del domicilio fiscale risultante presso l’anagrafe tributaria.
Il comma 9 prevede una modalità di determinazione del fondo sviluppo investimenti che potrebbe celare una riduzione dello stesso (va verificato se in realtà non si tratti di risparmi sui mutui pari a circa 500 miliardi di lire a favore dello Stato)
Il comma 10 prevede il recupero, da parte dello Stato, dell’ammontare finora non riscosso a causa di insufficiente o inesistente trasferimento erariale, delle somme relative al passaggio del personale Ata allo Stato e al maggior gettito Enel, attraverso il gettito Rca, che verrebbe distolto dalle tesorerie provinciali direttamente dal concessionario.
Il comma 11 prevede ancora un decreto di applicazione di quanto previsto al comma precedente, decreto non concertato con gli enti interessati.
Il comma 12 prevede ancora la possibilità di recupero, da parte dello Stato, delle somme di cui sopra o a qualunque altro titolo dovute attraverso una decurtazione della compartecipazione all’Irpef.
Nell’ultimo comma si specifica che fino a quando non viene costituita l’Alta commissione di cui all’art. 3, vengono bloccate le assunzioni di mutui per il risanamento di enti locali dissestati.
Emendamento
Sopprimere i commi 10, 11 e 12
Art.21
Organici e assunzioni di personale
I commi da 1 a 3, prevedono una serie di blocchi e limitazioni che interessano anche gli enti locali:
– il comma 1 prevede una rideterminazione delle piante organiche;
– il comma 2 prevede invarianza della spesa e comunque impossibilità di superare il numero dei posti di organico al 29 settembre;
– il comma 3 fissa le dotazioni di organico come individuate al 29 settembre anche tenendo conto dei posti per i quali ci siano procedure in corso per il reclutamento, mobilità o riqualificazione.
Il comma 4 prevede il divieto di assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2003.
Il comma 8 è in particolare rivolto agli enti locali: per coloro che hanno rispettato il patto per il 2002 si possono effettuare assunzioni in maniera contenuta entro percentuali non superiori al 50 per cento delle cessazioni verificatesi nell’anno 2002; non si può comunque stabilire una percentuale superiore al 20 per cento per gli enti che hanno un rapporto dipendenti/popolazione superiore a quello previsto dal dlgs77/95, maggiorato del 30 per cento o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche.
Per gli enti che non hanno rispettato il patto per il 2002 si conferma la disciplina prevista nella precedente legge finanziaria.
È possibile effettuare assunzioni connesse al trasferimento di funzioni e competenze sempre che il relativo onere sia stato coperto da trasferimenti erariali compensativi.
Il comma 11 permette agli enti che non hanno rispettato il patto nel 2002, l’assunzione a tempo determinato solo nel limite del 90 per cento della spesa media annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001.
Il comma 12 congela fino al 31.12.2003 le trasformazioni dei contratti di formazione lavoro in contratti a tempo indeterminato.
Il comma 16 prevede che le amministrazioni pubbliche, adeguando le proprie politiche di reclutamento al principio di contenimento della spesa, comunichino al ministero dell’economia, i propri fabbisogni di personale.
Emendamenti
Al comma 1, dopo le parole e successive modificazioni, inserire le parole esclusi Regioni ed enti locali,
Al comma 4 dopo le parole vigili del fuoco inserire le seguenti ad esclusione delle regioni e degli enti locali
Sopprimere il comma 8
Al comma 16 eliminare il terzo capoverso
Emendamento Tabella F
Importi da iscrivere in bilancio in relazione
alle autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali
Legge 362 del 1998: edilizia scolastica
Prevedere 30 milioni di euro per il 2003