LE CITTA’ METROPOLITANE

La nuova disciplina in attuazione della legge 131/03

Roma, 14 ottobre 2003

 
Il nuovo titolo V della Costituzione.

Il nuovo quadro costituzionale inaugurato dalla l. cost. n. 3/2001, modifica profondamente i principi che reggono il governo locale nel nostro Paese nei suoi rapporti con le Regioni e con lo Stato e nella sua capacità complessiva di amministrazione e di governo nei confronti della collettività. Invero il nuovo testo porta alle estreme conseguenze la caratterizzazione fortemente pluralista e autonomista già propria dei principi costituzionali (art. 5) ed introduce delle innovazioni importanti nell’ambito del governo locale.

Certamente ha un forte rilevo nel disegno complessivo del sistema, l’affermazione che la Repubblica sia “costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” con pari dignità politico costituzionale di tutti questi enti. Ma ha ancora più peso l’affermazione che tutti gli enti del governo territoriale, dalla Regione alla Provincia, alla Città metropolitana, al Comune “sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondi i principi fissati dalla Costituzione” (art. 114). Insomma, la pari dignità politico costituzionale si traduce qui in una parità di regime giuridico di tutti gli enti del governo territoriale, tutti definiti nel loro contesto ordinamentale, tanto sul versante organizzativo che su quello funzionale, dai principi della Costituzione.

Per Comuni, Province, Città Metropolitane e Regione assume un forte peso in termini di capacità autonoma di governo l’attribuzione di una potestà regolamentare assai ampia, che alla luce di quanto previsto dall’art. 4 della legge 131/03, diviene una riserva di capacità normativa, in ordine “alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” (art. 117, 6° co.).

Sul versante dell’amministrazione attiva, le nuove disposizioni costituzionali rafforzano complessivamente il governo locale nella struttura complessiva del governo del paese, in quanto in via di principio riservano le funzioni amministrative agli enti locali, sia quelle proprie, sia quelle conferite con leggi statali o regionali. In verità, l’art. 118 privilegia, come è noto, la dislocazione delle funzioni a livello di Comuni salva l’esigenza di assicurane l’esercizio unitario a livello superiore. Tuttavia, l’assetto concreto dell’amministrazione dipende dall’integrazione del principio di sussidiarietà in senso stretto (che privilegia il livello di governo comunale) con i principi di differenziazione e di adeguatezza, nonché con il principio della titolarità di funzioni proprie che garantisce ad ogni ente di governo territoriale un proprio e tipico ambito funzionale, identificativo del suo stesso essere. In tale prospettiva, alla luce del recente processo di decentramento amministrativo e delle nuove disposizioni costituzionali, per le sue dimensioni organizzative, la Provincia risulta l’ente di governo che può mediamente rispondere meglio alle esigenze di governo di area vasta.

Le “Città metropolitane si collocano proprio nell’ambito del contemperamento dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza relativamente al complessi problemi di governo delle aree metropolitane. In tali aree vaste, le Città metropolitane sostituiscono le Province esistenti e realizzano una struttura di governo differenziata in grado di affrontare in modo adeguato i problemi di integrazione e riequilibrio territoriale, di risorse, di rapporto con i soggetti pubblici e privati, tipici del governo metropolitano.

La Città metropolitana, fino ad ora disciplinata solo a livello di legge ordinaria, diviene una nuova forma di governo territoriale locale riconosciuta a livello costituzionale. Essa si aggiunge e viene equiparata a tutti gli effetti alle tradizionali forme di ente locale. Non vi sono articoli che riguardano specificamente le Città metropolitane, ma queste vengono tout court considerate congiuntamente insieme ai Comuni e alle Province. Non appare più la preoccupazione di garantire – con disposizioni ad hoc – l’istituzione delle Città metropolitane, disciplinandone i rapporti con gli enti preesistenti, ma piuttosto una volontà di conferire pari dignità, a tutti i livelli e senza bisogno di particolari norme maieutiche, ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane.

 

Il Testo Unico degli Enti Locali.

La disciplina delle città e delle aree metropolitane era stata già radicalmente innovata nel 2000 dal Capo III del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs 267/2000) che aveva sostituito interamente il Capo VI della legge n. 142/90.

In particolare l’articolo 22 disciplina l’individuazione e delimitazione delle aree. Restano invariate le aree metropolitane individuate (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli), ma ritorna il meccanismo di obbligatorietà per le regioni, le quali, se gli enti locali interessati fanno conforme proposta, sono tenute a delimitare l’area metropolitana entro 180 giorni (termine da intendersi ordinatorio). In caso contrario il Governo, sentita la Conferenza Unificata, invita la Regione a provvedere entro un termine stabilito, scaduto il quale provvede in via sostitutiva.

Nelle aree metropolitane caratterizzate cioè dalla presenza di Comuni di grandissime dimensioni e di altri Comuni “i cui insediamenti hanno con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale nonché alle relazioni culturali e alle altre caratteristiche territoriali” (art. 22 t.u.), la Provincia dovrebbe trasformarsi in Città metropolitana: in un ente assai più ricco di funzioni, che assomma in sé tutte le funzioni della provincia e molte di quelle comunali, e si articola non più in Comuni ma in amministrazioni municipali decentrate nell’ambito dell’area metropolitana.

L’articolo 23 del testo unico prevede estrema libertà di organizzazione per le nuove Città metropolitane, svincolandone la costituzione da atti regionali: infatti spetta all’iniziativa del sindaco del Comune capoluogo e del Presidente della provincia, oltre agli enti locali interessati, la convocazione di una assemblea, la quale, su conforme deliberazione dei consigli comunali, adotta una proposta di statuto della città metropolitana, dove è indicato il territorio, l’organizzazione, l’articolazione interna e le funzioni.

Se tale proposta viene accettata, spetta ad ogni comune sottoporla a referendum nel proprio territorio entro 180 giorni. Se il referendum ottiene esito positivo, la proposta viene presentata dalla Regione (entro 3 mesi) al parlamento per l’approvazione con legge.
La Città metropolitana acquisisce le funzioni della provincia; nel caso in cui il territorio della città metropolitana non coincide con il territorio di una Provincia, si può procedere o all’istituzione di una nuova Provincia o alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali.

Il processo concepito dalla legge per la costruzione della Città metropolitana, tutto concertato tra gli enti territoriali coinvolti, la Provincia, il Comune capoluogo, gli altri Comuni, vede una fase intermedia nella quale, in attesa della costituzione della Città metropolitana quale nuovo ente di governo, gli enti dell’area esercitano in modo coordinato tra loro e mediante forme associative, una serie di funzioni, dalla pianificazione territoriale alla difesa del suolo alla tutela dell’ambiente, alle attività culturali, etc. (art. 24 t.u.) che afferiscono tanto alla competenza provinciale che a quella comunale.

Non può essere trascurato, tuttavia, il fatto che questo processo non sia ancora decollato e che, oggi, le nuove disposizioni del titolo V, parte II, della Costituzione impongono di riconsiderare complessivamente la disciplina della materia alla luce della nuova dimensione delle Città metropolitane, quali enti costituzionalmente necessari.


La legge 5 giugno 2003, n. 131

La legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” tiene conto di questa nuova dimensione costituzionale delle Città metropolitane.

Non a caso, nell’ambito della delega al Governo (art. 2) per l’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province  e Città metropolitane e per l’adeguamento delle disposizioni di legge in materia di enti locali alle nuove disposizioni costituzionali, tra i principi ed i criteri direttivi è esplicitamente richiamata l’esigenza di individuare non solo le funzioni fondamentali delle città metropolitane, ma anche di adeguare la restante disciplina contenuta le D. Lgs. 267/00 (i procedimenti di istituzione, gli organi di governo, il sistema elettorale)  alle nuove disposizioni costituzionali.

Il compito di costruire i lineamenti del nuovo ente è pertanto del legislatore statale  e non di quello regionale, in attuazione dell’art. 117, comma 2, lettera p). Per questo motivo, nell’ambito della Commissione per l’attuazione della delega prevista dall’art 2 della legge 131/03, istituita con Decreto del Ministro dell’Interno del 24 luglio 2003, uno dei punti caldi di discussione riguarda proprio la materia delle Città metropolitane, poiché su questo punto l’UPI e l’ANCI rischiano di assumere delle posizioni totalmente contrapposte.


La posizione dell’UPI

I Presidenti delle province delle aree metropolitane e l’Ufficio di Presidenza dell’Unione delle Province d’Italia, fin dalla riunione di Bologna del 23 febbraio 2000, hanno ribadito il loro impegno nel processo di costruzione delle Città Metropolitane in una logica di creazione di ordinamenti differenziati che, superata una visione di uniformità, siano modulati su una flessibilità funzionale e pongano attenzione alle specifiche caratteristiche territoriali e sociali di ciascuna area.

In particolare, hanno riaffermato che solo attraverso una concorde azione delle Province e dei Comuni interessati che interagiscono sia sul processo di delimitazione dell’area, sia in quello di individuazione delle funzioni, è possibile giungere alla nascita delle Città Metropolitane ed hanno concordato:

1. sul modello di Città Metropolitana come ente territoriale finalizzato al governo dell’area vasta, dotato di peculiari autonomie sostenute da reali strumenti per il loro esercizio e, di massima, coincidente con il territorio della provincia;

2. sull’esercizio al livello metropolitano del complesso delle funzioni provinciali e in particolare dei compiti di regolazione e controllo dei servizi a rete (trasporti, ciclo delle acque, rifiuti, infrastrutture, ecc.);

3. sulla Conferenza metropolitana dapprima come sede per la sperimentazione dell’esercizio associato di funzioni tramite accordi, convenzioni o costituzione di uffici comuni, nonché come sede naturale nella quale incardinare il processo concertato di costruzione del nuovo soggetto istituzionale.

E’ comunque convinzione unanime dell’UPI e delle Province interessate che la Città Metropolitana corrisponde alla Provincia e che, quindi,  nel nuovo assetto territoriale la Provincia deve rivestire un ruolo centrale, anche perché dove si costituisce la Città Metropolitana scompare la Provincia (e sarebbe perciò corretto parlare piuttosto di Province Metropolitana).

L’organizzazione comunale nell’ambito della Città metropolitana non scompare del tutto ma si articola nei Municipi, ai quali corrispondono i Comuni più piccoli dell’area e le Circoscrizioni del Comune più grande, secondo il modello della “Città reticolare”.

In conseguenza, nella costituzione della Città Metropolitana, ruolo fondamentale spetta alle Province nelle quali sono situate le Aree metropolitane. E’ assolutamente da escludere che la costituzione della Città Metropolitana derivi da una mera trasformazione del Comune capoluogo e dall’aggregazione dei comuni dell’hinterland poiché ciò non risolve i problemi di governo dell’area vasta e comporta una difficile complessiva riconsiderazione delle circoscrizioni delle Province limitrofe. Al contrario, la costituzione della Città Metropolitana necessariamente coinvolge la Provincia, il Comune capoluogo e gli altri comuni dell’Area, in un processo di aggregazione tra più enti le cui funzioni vengano recepite dal nuovo ente, in un processo cooperativo e non competitivo.


Una proposta per l’attuazione dell’art. 2 della legge 131/03

Alla luce di queste posizioni già espresse è possibile individuare una proposta dell’UPI in vista dell’attuazione della delega prevista dall’art. 2 della legge 131/03 e della revisione della disciplina relativa alle Città metropolitane.

Il primo punto da cui occorre partire è che oggi le città metropolitane devono essere istituite in quanto sono enti territoriali necessari, come i Comuni e le Province, previsti dalla Costituzione. Non è perciò lasciata alla discrezionalità del legislatore l’opzione se istituirle o meno. Per il resto, non esistono disposizioni costituzionali relative all’individuazione delle aree metropolitane, nonché al procedimento di istituzione e alla disciplina specifica delle funzioni e dell’organizzazione delle Città metropolitane. Le disposizioni vigenti del TU sugli enti locali possono essere un utile punto di partenza per prefigurare la futura disciplina in materia, poiché il legislatore costituzionale, nel costituzionalizzare le Città metropolitane ha certamente avuto come riferimento tale disciplina. Tuttavia, proprio dalla previsione costituzionale delle Città metropolitane come enti necessari si deve trarre spunto per una revisione della disciplina che porti a superare i ritardi e le incertezze che hanno caratterizzato questo ente territoriale.

Il secondo punto da affrontare è quello relativo all’individuazione delle aree metropolitane. La definizione dell’art. 22 del Testo Unico, tutto sommato, è accettabile in quanto l’area metropolitana è un’area, un territorio nel quale tra il comune capoluogo e gli altri comuni viciniori si crea una situazione di stretta integrazione territoriale, in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali, alle caratteristiche territoriali. Se ciò è vero l’area metropolitana non può risolversi nel territorio di un solo comune ma deve comunque coinvolgere più comuni nell’ambito di un’area vasta integrata. Essa può coincidere con l’area provinciale ed in questo caso non vi sarebbero implicazioni sulle altre circoscrizioni limitrofe. Oppure  può delimitarsi al di qua o al di là della circoscrizione provinciale esistente ed in questo caso dovrebbero essere riviste di conseguenza anche le circoscrizioni delle Province limitrofe (con tutte le difficoltà del caso). Fatta questa premessa il legislatore può limitarsi a definire la sola nozione di area metropolitana, può fissare dei criteri identificativi rinviando l’individuazione dell’area a successive leggi speciali istitutive, può individuare direttamente (come adesso) le aree interessate, oppure può combinare tra di loro queste diverse soluzioni. La scelta a monte di un elenco chiuso di aree metropolitane (non necessariamente quelle previste nell’art. 22) ha il pregio di fornire un quadro preciso di riferimento alle istituzioni interessate. Per contro, il rinvio totale alla legge speciale ha il pregio di fornire una maggiore libertà al legislatore ordinario nel procedere, caso per caso, alla concreta individuazione delle aree ed alla conseguente necessaria e contestuale istituzione delle Città metropolitane.

In ogni modo, una volta individuata l’area metropolitana l’istituzione della Città metropolitana diviene necessaria e la Città metropolitana prende il luogo della Provincia esistente, trasformandosi in una “Città reticolare” al cui interno vi sono diversi municipi o comuni, di norma corrispondenti ai comuni preesistenti dell’area e alle circoscrizioni comunali del comune capoluogo. Il territorio nazionale si articolerà perciò per circoscrizioni regionali, per circoscrizioni provinciali o metropolitane ed, infine, per circoscrizioni comunali o municipali. Da una analisi letterale delle disposizioni costituzionali non è stata adottata la soluzione di porre esplicitamente in alternativa i due enti (“Province o Città metropolitane”). Ma alla alternatività si arriva necessariamente se si considerano indefettibili ed immodificabili i due livelli di governo tra i quali la Città metropolitana si dovrà inserire: il Comune e la Regione. La Città metropolitana è quindi, necessariamente, un ente di livello intermedio, con caratteristiche del tutto speciali rispetto alla Provincia ordinaria, se non altro perché chiamato ad esercitare funzioni ed erogare anche servizi (in forma particolarmente coordinata) che nel regime ordinario spettano al livello comunale (e sono spesso assicurati dal Comune capoluogo). In conclusione, le Città metropolitane sono un livello istituzionale alternativo alla Provincia, cui sono assegnate le funzioni provinciali e comunali per il governo di un’area territoriale vasta. In tale prospettiva pertanto la città metropolitana è piuttosto una “provincia speciale” ovvero una “provincia metropolitana” che diventa titolare delle funzioni di area vasta oggi esercitate dalla Provincia, delle funzioni comunali che implichino un approccio metropolitano e delle altre funzioni che possono essere trasferite dalla Regione. Sempre in tale prospettiva potrebbero trovare soluzione le problematiche relative agli organi di governo delle Città metropolitane e al loro sistema di elezione.

Il nuovo quadro costituzionale impone, inoltre, una modifica ed una semplificazione delle norme procedurali previste dal testo unico, alla luce della qualificazione della Città metropolitana quale “ente costituzionalmente necessario che comporta la scomparsa della Provincia sullo stesso territorio”.  Pertanto, nell’ambito della revisione delle disposizioni del T.U. 267/00, è indispensabile disciplinare, da un lato, il potere di iniziativa in capo alla Provincia e, dall’altro, la necessaria partecipazione al procedimento dei Comuni e della Regione, rinviando ogni altra disciplina di dettaglio alla legge speciale istitutiva della Città metropolitana. La soluzione sembra quella più coerente con il nuovo titolo V della Costituzione, che pone su uno stesso piano i diversi livelli di governo. Ogni scelta che incida sostanzialmente sull’autonomia e sulla stessa esistenza delle Province dovrebbe perciò avvenire con il consenso delle amministrazioni interessate. Dal punto di vista del contemperamento dei diversi interessi appare equilibrato che sia la legge statale a procedere all’istituzione delle Città metropolitane, in analogia a quanto previsto dall’art. 133 della Costituzione, anche in connessione con il ruolo dello Stato nel processo di necessaria istituzione delle Province e dei nuovi enti di governo.

In ultimo, occorre aggiungere che l’intervento di adeguamento delle disposizioni oggi contenute nel TU 267/00 sulle Città metropolitane non deve essere necessariamente esaustivo di tutte le problematiche aperte. Molte di esse, infatti, possono essere meglio risolte nell’ambito delle leggi statali speciali che disciplinano la concreta istituzione delle  Città metropolitane.


Città metropolitana e Roma capitale

Il rinvio alla disciplina della legge speciale istitutiva della Città metropolitana è, infine, coerente anche con il modello scelto per l’istituzione di Roma come città capitale, nel quale le problematiche della “città metropolitana” potrebbero facilmente essere considerate insieme a quelle della “città capitale”, vista la loro stretta interdipendenza.

Una sollecita attuazione dell’art. 114, comma 3, della Costituzione, attraverso la legge speciale su Roma capitale, in questo modo, potrebbe rappresentare un valido esempio anche per l’istituzione delle altre Città metropolitane.

Conferenza unificata del 14 febbraio 2002


Nota sul Disegno di legge costituzionale

“Modificazioni all’articolo 117 della Costituzione”

 

La necessità di proseguire il processo di revisione costituzionale, che completi la riforma autonomistica avviata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, è stata posta da tempo con forza dall’intero sistema degli enti territoriali.

Le indiscutibili priorità, non rinviabili nel tempo e da recepire sin d’ora nel ddl cost. in esame, sono innanzitutto:

a) la riforma del Parlamento, che garantisca la partecipazione del sistema delle autonomie territoriali alla formazione delle decisioni fondamentali dello Stato, con l’istituzione di una Camera delle Autonomie;

b) la tutela costituzionale, con garanzie e forme efficaci di accesso alla Corte, per Comuni, Province e Città metropolitane, soggetti costitutivi della Repubblica al pari dello Stato e delle Regioni.

Questi ed altri aspetti condivisi unanimemente, sia dalle rappresentanze istituzionali che da quelle politiche, debbono essere oggetto di una iniziativa legislativa coerente e concertata tra Stato, Regioni ed Enti locali. Solo in tal modo, così come è stato per la precedente riforma del titolo V, si può ottenere il duplice risultato di una riforma realizzata in tempi rapidi ed effettivamente corrispondente alle richieste del mondo delle autonomie.

Il disegno di legge proposto dal Governo appare per questo innanzitutto deludente ed elusivo. I veri limiti della riforma costituzionale appena entrata in vigore non sono infatti neppure presi in esame. Al contrario, le modifiche proposte all’articolo 117 appaiono di difficile ed equivoca interpretazione.

L’unico punto affrontato dal testo predisposto dal Governo riguarda infatti un gruppo di materie (scuola, sanità e polizia locale) sulle quali singole regioni potrebbero assumere, di propria iniziativa, la competenza legislativa esclusiva. Tale spostamento di competenze appare di modestissimo significato, in quanto la polizia amministrativa locale già appartiene alla competenza legislativa esclusiva delle regioni e, ai sensi dell’articolo 116 Cost., co.3, è già possibile, su iniziativa delle regioni interessate, attribuire alle regioni medesime la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della salute e di istruzione.

Inoltre sulla scuola il testo sembra indicare l’obiettivo di affidare tutta la politica scolastica ad “alcune” regioni, salva una parte di programmi di interesse nazionale. Non possiamo condividere questa scelta: l’accesso all’istruzione pubblica è la materia in cui più si giocano i diritti dei cittadini, il principio di uguaglianza, la stessa identità della comunità nazionale. Peraltro, nell’ambito della scuola resta preziosa l’autonomia delle istituzioni scolastiche, garantita dal terzo comma del nuovo articolo 117, così come restano fermi i doveri dello Stato indicati dall’art. 33 Cost. per l’istituzione di “scuole statali per tutti gli ordini e gradi”.

Non comprendiamo quindi l’effettiva portata degli intendimenti innovativi del Governo, mentre riaffermiamo con decisione le competenze degli enti locali nei servizi educativi e scolastici, consolidate da decenni di esperienze positive sul territorio.

Analoghe riflessioni si debbono fare a proposito dell’equivoca espressione “polizia locale”, nonostante gli apparenti chiarimenti forniti in ordine alla realizzazione di una polizia regionale “intermedia” tra quella statale e quella degli enti locali. Già oggi l’articolo 117 Cost. assegna alle regioni la competenza esclusiva in materia di polizia amministrativa locale. Il testo proposto sarà certamente di difficilissima interpretazione, coordinato con la lettera h) del secondo comma dell’articolo 117 e con il terzo comma dell’articolo 118. Tuttavia pare finalizzato a stravolgere il ruolo delle polizie locali, municipali e provinciali, portandole su funzioni preminenti di sicurezza e di ordine pubblico. Comuni e Province, che da oltre un secolo hanno esercitato con efficacia la funzione di polizia locale (che resta senza alcun dubbio una loro “funzione fondamentale” ai sensi dell’art.117, secondo comma, lettera p), non condividono questa trasformazione, ritengono che le regole fondamentali in materia di ordine pubblico e di sicurezza debbano essere uguali su tutto il territorio nazionale, e temono che – a seguito di questa equivoca espressione costituzionale – si vogliano avviare processi di centralizzazione in ambito regionale, o la sovrapposizione di nuovi corpi di polizia regionale alle realtà già operanti e indiscutibili delle forze di polizia dello Stato e dei corpi di polizia municipale e provinciale.

Quanto alla “assistenza e organizzazione sanitaria”, poichè la competenza legislativa esclusiva delle regioni è già attivabile con il procedimento previsto dall’articolo 116, terzo comma, non comprendiamo le ragioni della proposta. A meno che l’obiettivo, per questa come per le altre materie del disegno di legge, non sia quello di escludere il sistema delle autonomie locali – i comuni, le province, le città metropolitane – da decisioni importantissime per le comunità locali, rischiando certamente di incidere sulle “prestazioni essenziali” per tutti i cittadini, richiamate dall’art.117.

Il terzo comma dell’articolo 116, nel disciplinare i processi di ampliamento della competenza legislativa esclusiva delle regioni, prescrive il coinvolgimento degli enti locali. Il disegno di legge del Governo non ne fa parola.

In questo ambito di riflessioni, l’ANCI, dell’UPI e dell’UNCEM debbono esprimere un parere non favorevole al testo presentato.

Documento

 DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE CONCERNENTE   “MODIFICAZIONE DEGLI ARTICOLI 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72,80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138DELLA COSTITUZIONE”  A.S. 2544

 
Audizione I Commissione
Senato della Repubblica
Roma, 29 ottobre 2003
 

 

Il disegno di legge costituzionale A.S. 2544 intende superare i precedenti progetti di revisione costituzionale presentati dal Governo (il ddl sulla Devolution e il ddl cd. La Loggia, approvato dal Consiglio dei Ministri ma mai presentato in Parlamento) proponendosi come provvedimento di riforma costituzionale, non solo del titolo V, ma di tutto l’ordinamento della Repubblica.
 
L’UPI ha da tempo evidenziato l’esigenza di completare la riforma introdotta con la legge costituzionale n. 3/2001, in particolare sotto due profili:
– la riforma del bicameralismo perfetto e l’istituzione del Senato federale;
– l’integrazione delle garanzie costituzionali.

Relativamente al percorso di elaborazione ed approvazione di una riforma costituzionale di tale complessità occorre inoltre premettere due considerazioni di metodo.
 
· Qualsiasi proposta di riforma costituzionale che incida sostanzialmente sulla forma di stato e sui rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni necessita di una sostanziale concertazione e condivisione fra tutti i livelli territoriali, che oggi sono a pari titolo elementi costitutivi della Repubblica.

· Inoltre, se la finalità politica principale del disegno di legge è il completamento della riforma del titolo V e la realizzazione di un assetto ordinamentale compiutamente federalista e autonomista, occorre fin da subito dare attuazione alle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 che a tutt’oggi sono rimaste lettera morta, ossia la modifica dei regolamenti parlamentari per l’integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con i rappresentanti di Regioni e Autonomie locali e l’introduzione nel sistema di finanza pubblica dei principi e delle regole del federalismo fiscale sanciti nell’art. 119 della Costituzione.

Nel merito dello schema di disegno di legge costituzionale si evidenziano le seguenti considerazioni  e proposte.
 

1. Senato federale

Il disegno di legge ha il merito di porre con chiarezza l’obiettivo di superare l’attuale sistema parlamentare attraverso l’istituzione di un Senato federale. Pertanto, si esprime apprezzamento per la scelta di fondo tesa al superamento del bicameralismo paritario e perfetto. Ciò rappresenta un passo imprescindibile nel cammino verso un assetto che si vuole federale ed autonomista.

Si dissente, però, dal modello e dalla composizione del Senato federale previsti nel disegno di legge, che offrono un’immagine sbiadita ed imperfetta di un organo che aspirerebbe a rappresentare gli interessi dei territori e dei loro governi. Se questo è l’obiettivo da raggiungere un modello coerente dovrebbe quantomeno prevedere la limitazione dell’elettorato passivo a coloro che ricoprono cariche pubbliche elettive negli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni).

In ogni modo, il Senato federale della Repubblica, inteso come sede di rappresentanza degli interessi territoriali, presuppone che i diversi livelli territoriali costitutivi della Repubblica siano direttamente in esso rappresentati: in quanto Camera rappresentativa degli enti del governo territoriale non può non avere al suo interno una rappresentanza degli enti territoriali.

Tale rappresentanza deve essere “paritaria” rispetto alla componente eletta a suffragio universale diretto, alla luce dei principi costituzionali che conferiscono agli enti territoriali e allo Stato una pari dignità politico costituzionale.

Per gli stessi motivi, nell’ambito della componente rappresentativa degli enti territoriali, vi deve essere un rapporto paritario tra i rappresentanti delle Regioni e quelli degli Enti locali: Comuni, Province e Città metropolitane. Tale componente può essere formata sia da membri di diritto direttamente individuati dalla Costituzione, sia da membri eletti dai Consigli regionali o da Assemblee di amministratori locali, la cui composizione sia individuata dalla Costituzione, su base nazionale o su base territoriale.

Pertanto, nell’ipotesi prevista dal disegno di legge A.S. 2544 di un Senato federale di 200 membri, si potrebbe pensare ad un sistema misto in cui una metà dei membri siano pariteticamente rappresentativi dei territori ed un’altra metà siano eletti a suffragio universale diretto a salvaguardia di una vocazione di rappresentanza generale (e non corporativa) di questa seconda Camera.

Si potrebbe configurare, in tale ipotesi, la seguente composizione del Senato federale:
· 100 senatori eletti a suffragio universale diretto;
· 100 senatori rappresentanti degli enti territoriali di cui:
  – 22 presidenti di regione e province autonome;
  – 28 senatori eletti dai Consigli regionali in proporzione alla popolazione regionale;
  – 14 sindaci delle Città metropolitane;
  – 12 presidenti di provincia eletti dall’assemblea dei presidenti su scala nazionale;
  – 24 sindaci eletti dalle assemblee dei sindaci su scala regionale.

Inoltre, l’istituzione del Senato federale, così come proposto, potrebbe avvenire già a partire dalla XV legislatura e non come previsto dalle disposizioni transitorie del Disegno di legge A.S. 2544, che rinviano l’istituzione del Senato federale alla XVI legislatura.

In ogni modo, al di là della composizione del Senato federale, occorre evitare conflitti e confusioni nei procedimenti di formazione delle leggi e nei rapporti tra la Camera politica e il Senato federale. Se è giusto che il rapporto di fiducia tra il governo ed il Parlamento sia limitato alla sola Camera dei deputati per la formazione delle leggi occorre distinguere le leggi per cui dovrebbe essere previsto un iter unicamerale con l’approvazione della sola Camera dei deputati e le leggi per cui andrebbe previsto un iter bicamerale con l’approvazione sia della Camera dei deputati sia del Senato federale (tra le quali è essenziale ricomprendere per esempio la legge finanziaria e di bilancio, le leggi per l’individuazione dei principi nelle materie concorrenti, le leggi per l’individuazione delle funzioni fondamentali degli organi e del sistema elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane, le leggi di modifica delle circoscrizioni provinciali, le leggi di riforma costituzionale).
 

2. Accesso alla Corte costituzionale per Comuni, Province e Città metropolitane

La previsione di una diversa composizione della Corte costituzionale che passa da 15 a 19 giudici (di cui 3 nominati dalla Camera e 6 dal Senato federale) risolve parzialmente il problema di un maggiore raccordo di quest’organo di garanzia con le nuove funzioni delle Regioni e delle Autonomie locali.

Congiuntamente alla diversa composizione, infatti, occorre prevedere l’accesso diretto alla Corte costituzionale per i Comuni, le Province e le Città metropolitane a tutela delle loro attribuzioni costituzionali. In mancanza di tale previsione risulterebbe, infatti, alquanto compromessa la pari dignità costituzionale di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, come prevista dall’art. 114 della Costituzione.

Per questi motivi si propone di inserire nel disegno di legge i seguenti due emendamenti:

All’art. 127 della Costituzione aggiungere il seguente terzo comma:

“3. I Comuni, le Province e le Città metropolitane, quando ritengano che una legge o un atto avente forza di legge statale o regionale ledano la loro autonomia costituzionalmente garantita, entro sessanta giorni dalla pubblicazione, possono promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale.”


All’art. 134 della Costituzione modificare l’ultimo periodo del primo alinea nel modo seguente:

“sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli in cui siano parti lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni.”

 

NOTA
 
SCHEMA DI DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE CONCERNENTE“MODIFICAZIONE DEGLI ARTICOLI 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 DELLA COSTITUZIONE”.
 

Roma, 9 ottobre 2003
 

Lo schema di disegno di legge costituzionale approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri il 16 settembre scorso intende superare i precedenti progetti di revisione costituzionale, ossia il disegno di legge cd. devolution – licenziato in prima lettura dalla Camera e dal Senato – e il disegno di legge  cd. La Loggia, approvato dal Consiglio dei Ministri,mai presentato in Parlamento.
Tale provvedimento di riforma costituzionale innova e modifica  non solo talune disposizioni del Titolo V, ma tutta la Parte Seconda della Costituzione riguardante l’Ordinamento della Repubblica.

Relativamente al percorso di elaborazione ed approvazione di una riforma costituzionale di tale ampiezza e rilevanza, occorre premettere talune considerazioni di metodo.
 

· L’ANCI, l’UPI e l’UNCEM hanno da tempo evidenziato l’esigenza di completare e, se necessario, correggere  l’assetto istituzionale, come delineato dalla legge costituzionale n.3/2001. L’invito di continuare insieme un percorso di  riforma costituzionale che conduca ad una valorizzazione dell’autonomia e della responsabilità dei livelli di governo territoriale è rimasto fin qui inascoltato.
Ribadiamo pertanto che ogni  proposta di riforma costituzionale che incida sostanzialmente sulla forma di stato e sui rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni necessita di una sostanziale  concertazione e condivisione fra tutti i livelli territoriali, che sono a pari titolo elementi costitutivi della Repubblica.
 
· Inoltre, se con tale disegno di legge s’intende perseguire il completamento della riforma del titolo V, ossia la realizzazione di un assetto ordinamentale compiutamente federalista ed autonomista,  occorre fin da subito dare attuazione alle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 che a tutt’oggi sono rimaste lettera morta, ossia la modifica dei regolamenti parlamentari per l’integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con i rappresentanti di Regioni e Autonomie locali e l’introduzione nel sistema di finanza pubblica dei principi e delle regole del federalismo finanziario e fiscale sanciti nell’art.119 della Costituzione.
 
In considerazione di ciò e della complessità della  materia di cui si controverte, si pone all’attenzione l’opportunità di scomporre tale provvedimento in diversi disegni di legge costituzionali che trattino in modo organico i diversi istituti (sistema parlamentare, forma di governo, forma di Stato, garanzie costituzionali) al fine di consentire un più agevole percorso parlamentare.
 
Nel merito dello schema di disegno di legge costituzionale, si evidenziano le seguenti considerazioni generali.
 
· Lo schema di disegno di legge ha il merito di porre con chiarezza l’obiettivo di superare l’attuale sistema parlamentare con l’istituzione del Senato federale. Pertanto, si esprime apprezzamento per la scelta di fondo tesa al superamento dell’attuale bicameralismo paritario e perfetto. Ciò, infatti, rappresenta un passo imprescindibile nel cammino verso un assetto che si vuole federale ed autonomista.
Si dissente fermamente dal modello di Senato federale delineato, che offre un immagine sbiadita ed imperfetta di un organo, che aspirerebbe a rappresentare gli interessi dei territori, le istanze delle comunità e dei loro governi.
Al  riguardo, si rileva come  un vero Senato federale, inteso come sede di rappresentanza degli interessi territoriali, presuppone invece che i diversi livelli territoriali costitutivi della Repubblica siano immediatamente in esso rappresentati.   
Si potrebbe immaginare pertanto un sistema ibrido in cui parte dei membri sia pariteticamente rappresentativa dei territori ed un’altra parte sia elettiva a salvaguardia di una vocazione di rappresentanza generale (e non corporativa) della seconda Camera.
Nel progetto presentato si rileva invece la  debolezza, se non l’inconsistenza, dei fattori che dovrebbero connotare il Senato in senso federale (requisito per l’elettorato passivo) e la presenza di indicatori che confermano i sospetti su una convinzione ‘federale’ del Governo nel delineare i caratteri del Senato.

· Vanno enunciate gravi perplessità in ordine alla generale funzionalità del sistema parlamentare. La problematica ripartizione della competenza legislativa fra le due Camere rischia di portare all’instaurazione di un regime bicamerale non solo asimmetrico (il che sarebbe in linea di massima accettabile), ma anche zoppo e fortemente duale. In tale sistema, infatti, è possibile che ciascuna Camera produca un indirizzo politico legislativo divergente, con il rischio di un cortocircuito normativo in quelle materie o settori la cui competenza a legiferare è frazionata fra concorrenza ed esclusività.
L’incoerenza sistemica è accentuata dai seguenti problemi: a) alcune materie (in tutti i casi in cui la Costituzione prevede il rinvio a leggi e quindi di non facile determinazione) restano di competenza della legge bicamerale; b) il Senato comunque ha competenza legislativa ‘primaria’ rispetto alla Camera nelle materie di legislazione ‘concorrente’; c) il progetto intende dar vita a un premierato forte, in grado di determinare anche lo scioglimento della Camera in caso di voto contrario a una proposta del Governo.
Ci si deve chiedere come possa funzionare un sistema così potenzialmente conflittuale e privo di adeguati elementi istituzionali di interconnessione. Così come ci si deve chiedere come possa conciliarsi il rafforzamento del premierato con la mancanza di ogni strumento governativo di indirizzo rispetto al Senato federale. Il rapporto fiduciario permane esclusivamente tra Primo ministro e Camera dei deputati, cementato dall’elezione della Camera attraverso l’indicazione nelle schede del candidato Primo ministro. Invece, a stretto rigore, rispetto al Senato non si può neppure parlare di maggioranza o minoranza e non vi alcun potere di indirizzo da parte del Governo.
 
· La previsione di un Senato federale non risolve  il problema di un adeguato e proficuo sistema di raccordi istituzionali tra lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni.
Numerose problematiche interistituzionali hanno natura politico-amministrativa e possono trovare soluzione solo in una sede di concertazione come la Conferenza unificata, quale luogo principale di raccordo tra i diversi livelli di governo. Pertanto, si ritiene opportuno promuovere una riflessione seria sull’istituto che porti ad un suo diretto riconoscimento costituzionale.
 
· La previsione di una composizione modificata della Corte costituzionale che passa da 15 a 19 giudici (di cui 3 nominati dalla Camera e 6 dal Senato federale) risolve parzialmente il problema di un maggiore raccordo di quest’organo di garanzia con le nuove funzioni delle Regioni e delle Autonomie locali. Congiuntamente alla diversa composizione, infatti, occorre prevedere l’ accesso diretto alla Corte costituzionale per i Comuni, le Città metropolitane e le Province  a tutela delle loro attribuzioni costituzionali. In mancanza di tale previsione risulterebbe, infatti, alquanto compromessa la pari dignità costituzionale di Comuni, Province, Regioni e Stato, come prevista dall’art.114 della Costituzione.

Sulla base di tali preliminari considerazioni di carattere generale non si può sottacere che lo schema di disegno di legge costituzionale rappresenta  un passo indietro nel cammino verso un sistema istituzionale federale, ad eccezione dell’opzione di fondo evidenziata, consistente nella trasformazione del bicameralismo paritario.
Si auspica l’apertura di un confronto paritario, proficuo e leale che miri ad una riscrittura  del testo almeno nella parte, per gli enti territoriali essenziale, concernente la morfologia strutturale e funzionale del Senato federale.
 
 
PRINCIPALI  ISTITUTI OGGETTO DI REVISIONE


1. Senato federale della Repubblica

Il Senato della Repubblica è  rinominato Senato federale della Repubblica con una riduzione del numero dei senatori da 315 a 200. E’ prevista l’elezione del Senato con sistema proporzionale e su base regionale ed è enunciato espressamente che il sistema elettorale deve garantire la rappresentanza dei territori. In tal senso, è previsto quale requisito per l’accesso all’elettorato passivo il ricoprire o l’aver ricoperto una carica pubblica elettiva locale o regionale nella regione in cui ci si candida o l’essere stato eletto senatore o deputato sempre nella regione.
Per la validità delle deliberazioni del Senato federale è introdotto un quorum minimo consistente nella presenza di senatori eletti almeno in un terzo delle regioni.
Valutazione positiva in ordine alla ‘salutare’ riduzione del numero dei senatori.
Il ‘pregevole’ richiamo alla rappresentanza territoriale non è però tradotto in una morfologia strutturale e funzionale del Senato appropriata ed accettabile. Il  regime elettorale adottato fissa un legame debole, imperfetto e sbiadito con le istituzioni territoriali, che in alcun modo risponde all’idea di rappresentanza degli interessi delle comunità e dei loro governi  che l’ANCI, l’UPI e l’UNCEM portano avanti.
La condizione  per accedere all’elettorato passivo fa presumere e sottintende una spinta alla regionalizzazione dei senatori nella geografia parlamentare, uno stimolo all’aggregazione per comune derivazione regionale, che potrebbe trascendere il naturale legame politico-partitico.
Ciò trova ulteriore conferma nell’introduzione nell’ordinamento parlamentare di un inedito ‘numero legale’ per la validità delle deliberazioni, ossia la presenza all’atto dell’espressione del voto di senatori eletti almeno in un terzo delle regioni.
 Come si farà a rilevare il numero legale, se non vi è una suddivisione per derivazione regionale, forse anche fisica e comunque verificabile , dei senatori nell’Aula?
Inoltre, inevitabilmente  i rappresentanti delle regioni con pochi seggi peseranno più degli altri e, per contro, quelli delle regioni popolose meno; ci si chiede poi: basta anche un solo senatore di una regione per integrare la regione dentro il c.d. “terzo” delle regioni, o è necessaria la presenza della maggioranza dei senatori di una regione perché si possa dire che quella regione integra il “quorum del terzo”?.


2.Procedimento di formazione delle leggi.

Si tratta di una delle norme chiave del nuovo disegno costituzionale, ma anche la più debole e controversa.
La vecchia formula “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, che nella sua sinteticità esprimeva per intero il nostro bicameralismo perfetto e paritario, viene sostituita da un lungo e complesso articolato, che segna il passaggio ad un bicameralismo differenziato ed asimmetrico.
Il primo comma stabilisce che la Camera dei Deputati esamina tutti i provvedimenti riguardanti le materie elencate nell’art.117, secondo comma, riservate alla potestà legislativa esclusiva statale, con le eccezioni contemplate nel terzo comma della disposizione, oltre ai disegni di legge attinenti ai bilanci e al rendiconto consuntivo dello Stato. 
Il provvedimento licenziato dalla Camera è trasmesso al Senato federale, che può esaminarlo, se entro dieci giorni dalla trasmissione, ne fanno richiesta la maggioranza dei componenti. Si prevede un termine di trenta giorni entro il quale il Senato delibera; se il testo è modificato, viene ritrasmesso alla Camera che decide in via definitiva.
Il secondo comma prevede che il Senato federale della Repubblica esamina i disegni di legge concernenti la determinazione dei principi fondamentali nelle materie concorrenti, anche qui salve le eccezioni contemplate nel terzo comma.
Dopo l’approvazione del disegno di legge, ricorre la medesima procedura prevista nel primo comma.
Il terzo comma prevede la eccezione all’ordinaria procedura prevalentemente monocamerale, individuando le materie  in cui è necessaria la doppia, ma non più conforme, deliberazione da parte delle due Camere: perequazione delle risorse finanziarie, individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane, il sistema elettorale di Camera e Senato ed ogni altra caso in cui la Costituzione rinvii espressamente alla legge dello Stato.
Si disciplina l’ipotesi di deliberazioni di testi non conformi da parte dei due organi, prevedendo un’unica lettura, conclusa la quale, se sussistono difformità, si attiva una procedura su iniziativa dei Presidenti delle due Camere che hanno facoltà di convocare una commissione mista paritetica incaricata di proporre un testo limitatamente alle disposizioni su cui vi è disaccordo. Il testo predisposto è sottoposto all’approvazione delle due Camere e su di esso  non sono ammessi emendamenti.
Il quarto comma rimette ai Presidenti delle due Camere la decisione insindacabile sulle questioni di competenza circa l’esercizio della funzione legislativa.
Fuor di dubbio,  tale norma presenta gravi profili di criticità: sia di ordine generale, relativi al modello di sistema parlamentare a cui si sono ispirati gli estensori del testo; sia di ordine sostanziale, se si guarda al possibile funzionamento del ‘mono-bicameralismo’ prospettato.
Se è politicamente legittimo optare, nella varietà di sistemi che l’esperienze parlamentari degli altri Paesi offre, quello che si ritiene più affine o migliore per il nostro assetto istituzionale, non è politicamente sostenibile costruire un sistema parlamentare che presenta incongruenze ed aporie così ingombranti.
Si indicano le più evidenti: come si fa a ripartire la competenza legislativa fra Camera e Senato in modo così netto, a seconda che si tratti di materia esclusiva o concorrente, pur con le marginali eccezioni indicate, se molte materie concorrenti richiamano materie esclusive (e viceversa)?  Perché l’individuazione dei principi della legislazione concorrente deve essere rimessa al solo Senato federale? Quale sarà e chi darà  l’indirizzo politico-legislativo, se questo è frazionato fra due soggetti che potranno avere maggioranze politiche diverse,  di cui una soltanto è legata da un rapporto di fiducia con il Governo?
Poi, la procedura immaginata nel terzo comma, nel caso di una lettura non conforme del testo da parte delle due Camere, appare non chiara: si prevede una facoltà (quindi possono non farlo?) dei Presidenti delle due Camere di convocare una commissione mista paritetica che dovrebbe predisporre un testo limitatamente alle disposizioni in cui non vi è lettura conforme. Nulla si dice su cosa succede se la commissione non raggiunge l’accordo ? Poniamo che il testo venga licenziato, si dice che è sottoposto all’approvazione delle due Camere, che possono prendere o lasciare, che succede, non si dice, se una approva e l’altra no? Sembrerebbe che  i membri del comitato possano influenzare il voto di 600 persone. E se  la procedura descritta  non arriva a buon fine, quanto potrà durare la paralisi o cortocircuito istituzionale?
Ancora, sull’intesa fra i Presidenti per risolvere le questioni di competenza: e se non si raggiunge l’intesa, consapevoli della tendenza naturale dei Presidenti di difendere le prerogative della propria Assemblea?
Infine, va evidenziata l’eccentricità e l’incoerenza dell’elenco delle competenze legislative a bicameralismo paritario, sia in ordine all’indeterminatezza del riferimento a quelle che la Costituzione individua come leggi (si tratta di ogni caso di riserva di legge o invece dei soli casi in cui si richiama esplicitamente la legge come fonte di disciplina di una certo di settore?) sia con riguardo al fatto che sono bicamerali le leggi sulle funzioni fondamentali, ma non le altre che possono interessare gli enti territoriali, il che è un grave limite all’idea di Senato federale.
Altra notazione: nulla è detto sul procedimento di revisione della Costituzione e non c’è nessuna differenziazione di ruolo dal Senato rispetto alla Camera nei casi in cui si vogliano rivedere norme costituzionali relative alle regioni e agli enti territoriali (il che nuovamente compromette il carattere c.d. federale del Senato).


3.Iniziativa legislativa.

Viene aggiunta la precisazione secondo cui ciascun membro delle Camere ha iniziativa legislativa solo nell’ambito delle competenze dell’organo a cui si appartiene.
Viene così differenziato il diritto di iniziativa dei membri delle due Camere, ma non quello del Governo né quello delle Regioni, che rimane inspiegabilmente intatto, anzi rafforzato. I poteri tradizionali delle Regioni, in materia d’iniziativa legislativa, richiesta di referendum ed elezione del Presidente della Repubblica rivivono a testimonianza dell’ambiguità o incompiutezza del modello di Senato federale.

 

4.Presidente della Repubblica.

Si riformula l’art.87 vigente e si dice che il Presidente della Repubblica è organo di garanzia costituzionale, rappresenta l’unità federale della Nazione ed  esercita le funzioni che gli sono conferite dalla Costituzione.
Rispetto all’elencazione vigente, il Presidente non autorizza più la presentazione alle Camere dei disegni di legge d’iniziativa governativa; nomina i Presidenti delle autorità amministrative indipendenti e designa il vicepresidente del CSM tra i suoi componenti.
Si accoglie con favore il riconoscimento della funzione presidenziale di tutela della garanzia costituzionale; si evidenzia l’ingresso del concetto di “unità federale della Nazione”, che sancisce la trasformazione della nostra forma di Stato.  La novazione della norma costituzionale va nel senso di un ‘ridimensionamento’ accentuato di ruolo, poteri, funzioni del Presidente, che incide direttamente sulla nostra forma di Governo. Si delinea all’orizzonte una figura di Presidente che ‘regna ma non governa’, considerata peraltro la successiva sottrazione del potere di scioglimento della Camera dei Deputati.


5.Scioglimento delle Camere.

Cambia in modo sostanziale la disciplina dello scioglimento della Camera dei Deputati. Il Presidente della Repubblica, su richiesta del primo ministro, che ne assume l’esclusiva responsabilità, decreta lo scioglimento della Camera ed indice le elezioni nei successivi sessanta giorni. Analogamente, in caso di morte, impedimento, dimissioni per motivi diversi dal voto contrario della Camera, qualora non possa nominare un nuovo  primo ministro, in base ai risultati elettorali della Camera.
Il secondo comma prevede che la richiesta di scioglimento non può essere presentata, se la Camera sia stata sciolta su richiesta nei dodici mesi precedenti.
Si stabilisce che in caso di prolungata impossibilità di funzionamento del Senato federale, il Presidente della Repubblica può decretarne lo scioglimento.
Si conferma il rafforzamento della figura del primo ministro che ha diritto di vita e di morte sull’organo che esprime la fiducia.
Il Presidente della Repubblica assume il ruolo di notaio della volontà del premier, senza poter esercitare alcun sindacato politico.
Compare nel lessico costituzionale il termine primo ministro che sostituisce quello di Presidente del Consiglio dei Ministri.


6. Governo e Primo Ministro.

Si prevede che la candidatura di primo ministro avviene mediante collegamento con i candidati all’elezione della Camera dei deputati, con l’indicazione del nome sulla scheda ed, inoltre, che la legge elettorale incentiva la formazione di una maggioranza.
Si abroga il potere del Presidente della Repubblica di nominare i ministri, su proposta del Presidente del Consiglio.
Da rimarcare la costituzionalizzazione di alcune regole di grande valenza ed effetto a cui il sistema elettorale della Camera deve attenersi.
Da evidenziare l’abrogazione del potere di nomina, in molti casi non solo formale, dei Ministri da parte del Presidente della Repubblica.


7.Governo in Parlamento.

Siamo in presenza di una integrale riformulazione della disposizione. Si prevede: l’illustrazione del programma di governo alle Camere entro dieci giorni dalla nomina;la presentazione di un rapporto annuale sulla sua attuazione e sullo stato del Paese. Si riformula la disciplina del voto di fiducia, prevedendo che il primo ministro possa chiedere alla Camera dei Deputati di esprimersi, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo. In caso di voto contrario, rassegna le dimissioni, il Presidente della Repubblica decreta lo scioglimento ed indice le elezioni.
Si disciplina la mozione di sfiducia che deve essere presentata da almeno un quinto dei componenti della Camera dei deputati, votata per appello nominale e approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti; il voto favorevole alla mozione di sfiducia determina lo scioglimento della Camera.
Sembrerebbe che l’illustrazione del programma di governo debba avvenire anche nel Senato federale, oltre che nella Camera dei deputati, sebbene il Senato non sia legato da rapporto di fiducia con l’esecutivo.
La fiducia diviene il decisivo e principale instrumentum regni in mano al primo ministro per controllare la sua maggioranza, in quanto il voto di sfiducia determina sempre, in via automatica, la fine della legislatura.
La norma in commento riassume in sè la “schizofrenia” del sistema che prevede un premierato così forte rispetto alla Camera e così debole rispetto al Senato.
L’assenza di ogni potere di indirizzo del Primo Ministro rispetto al Senato fa si che questa Camera sia il ruolo di legislatore che di “Governo di sé stessa”, almeno rispetto all’enucleazione dell’indirizzo politico generale, con la conseguenza di dar vita non solo a un bicameralismo asimmetrico ma anche a una “forma di governo asimmetrica”, nella quale da una parte l’organo di indirizzo politico è il Governo (rispetto alla Camera dei deputati) e dall’altra l’organo di indirizzo politico è il Senato (rispetto a sé stesso).


8.Capitale della Repubblica federale.

Si precisa che Roma è la capitale della Repubblica federale e dispone di forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale e nei limiti e con le modalità stabilite dallo Statuto della Regione Lazio.
Si amplia la disciplina costituzionale su Roma capitale, riconoscendo uno status speciale la cui concreta disciplina è rimessa allo Statuto regionale. L’ipotesi di affidare alla fonte statutaria il compito di definire i poteri della Capitale – pur apprezzabile per il riferimento al riconoscimento della potestà legislativa – non è condivisibile. Proprio in un ordinamento di tipo federale è importante che l’assetto della “Capitale della Repubblica” sia deciso dalla legge dello Stato,  con il coinvolgimento della Regione, ed in modo da salvaguardare comunque l’autonomia delle Istituzioni locali.


9.Competenze legislative esclusive delle Regioni.

Si attribuisce alla potestà legislativa regionale la competenza esclusiva nelle materie: assistenza ed organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia locale; ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
L’articolato cd.devolution, già approvato in prima lettura da Camera e Senato, viene assorbito nello schema pur con alcune importante correzioni, che fanno acquistare alla norma maggiore coerenza giuridica.
Viene meno il meccanismo della cd.autoattivazione da parte della Regione, e si inserisce più armonicamente l’attribuzione della competenza legislativa esclusiva alle regioni nel testo vigente dell’art.117.
Si chiarisce l’ambigua e ambivalente previsione del vigente quarto comma dell’art.117 in ordine alla potestà legislativa residuale e/o esclusiva delle regioni nelle materie non enumerate.
Ciò detto, permangono per intero le gravi perplessità, già da tempo, manifestate sul provvedimento che  estromette lo Stato quale soggetto che garantisce una disciplina ed una tutela uniforme per tutti i cittadini in tre settori vitali, quali sanità, istruzione e sicurezza. La devolution rischia di intaccare il fine fondamentale della tendenziale uniformità qualitativa e quantitativa su tutto il territorio nazionale nell’erogazione delle prestazioni di base del welfare, con conseguenze difficilmente accettabili sul grado di coesione sociale e con gravi lesioni di alcuni principi fondamentali sanciti nella Carta costituzionale.
Preoccupa il possibile profilarsi di interpretazioni parziali, suffragate dalla riformulazione della norma che definisce la competenza legislativa esclusiva (o residuale) delle regioni in tutte le materie non espressamente assegnate dal 117. Preoccupa la possibile deduzione per sottrazione da parte del legislatore regionale di una competenza in materia di ordinamento degli enti locali. Ribadiamo su tale punto che  al di fuori degli ambiti materiali riservati al legislatore statale in via esclusiva (art.117, secondo comma, l.p), vi è solo l’autonoma potestà normativa dell’ente locale che si esplica nella forma statutaria e regolamentare.


10.Interesse nazionale.

Si reintroduce l’impugnazione della legge regionale da parte del Governo per violazione dell’interesse nazionale della Repubblica. Si rimette al Senato federale il compito di valutare le disposizioni censurate. Il Senato decide con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti sul rinvio della legge alla Regione, indicando nel caso le disposizioni pregiudizievoli. Qualora entro trenta giorni dalla data del rinvio, il Consiglio regionale non rimuova la causa del pregiudizio, il Senato, sempre a maggioranza assoluta, entro gli ulteriori trenta giorni, può proporre al Presidente della Repubblica l’annullamento della legge o di sue disposizioni.
Appare quantomeno discutibile la reintroduzione di una formula vaga quale “l’interesse nazionale” che è stata fonte e può essere fonte di forti conflitti istituzionali.


11.Corte costituzionale.

I giudici costituzionali passano da 15 a 19: in luogo degli attuali 5 eletti dalle Camere, 3 sono eletti dalla Camera dei deputati e 6 dal Senato federale, gli altri 10 sono ancora designati rispettivamente dal Presidente della Repubblica e dalle supreme magistrature ordinarie ed amministrative.
Il giudice costituzionale che è cessato dalla carica non può, nei cinque anni successivi, ricoprire incarichi di governo, cariche pubbliche elettive o di nomina governativa o svolgere funzioni in organi o enti pubblici individuati dalla legge.
Appare condivisibile la previsione di una componente espressione delle autonomie territoriali nell’organo di giurisdizione costituzionale.
Si formula, comunque, un giudizio parzialmente positivo ribadendo, ai fini del completamento di un ordinamento istituzionale autenticamente federale, la necessità di riconoscere anche ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane la possibilità di tutelare nel processo costituzionale le prerogative costituzionalmente attribuite.

Presentazione

A due anni dall’ entrata in vigore della riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, con questo dossier, l’Unione delle Province italiane vuole raccogliere i contributi elaborati sul percorso di attuazione di quest’importante riforma costituzionale e sulle diverse ipotesi di ulteriore riforma costituzionale.

In questi due anni abbiamo sempre mantenuto una posizione coerente con la valutazione complessivamente favorevole che l’UPI, insieme alle altre associazioni rappresentative delle regioni e delle autonomie locali, ha fin dall’inizio dato all’impianto autonomista e federale della riforma del titolo V. Allo stesso tempo, abbiamo sempre ribadito la necessità di completare il percorso di riforma costituzionale attraverso l’istituzione di un Senato veramente rappresentativo delle autonomie territoriali e la garanzia dell’accesso alla Corte costituzionale per i Comuni, le Province e le Città metropolitane.

Sappiamo bene che la riuscita del complesso processo di attuazione e di completamento della riforma costituzionale dipende in grande parte dalla capacità del sistema delle autonomie territoriali di individuare percorsi e proposte unitarie, al di là delle divisioni politiche. Siamo consapevoli, infatti, che oggi i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, al pari dello Stato, sono elementi costitutivi di una Repubblica una e indivisibile e che è ormai matura l’esigenza di una Costituzione europea in cui si consolidino definitivamente i principi del federalismo, dell’autonomia, della sussidiarietà.

Con questo contributo vogliamo offrire uno strumento concreto per l’approfondimento delle questioni istituzionali nelle province e per l’avvio di un confronto aperto ed unitario con tutti i nostri interlocutori istituzionali.

                                                                 Piero Antonelli  
 
 

LA RIFORMA COSTITUZIONALE TRA ATTUAZIONE E REVISIONE


Indice


PARTE PRIMA – L’attuazione della riforma costituzionale del 2001

1. Documento unitario per l’Indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V della parte II della Costituzione  – I Commissione permanente – Senato della Repubblica – 16 gennaio 2002

2. Intesa interistituzionale tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali del 20 giugno 2002

3. Intesa tra i Presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome ed i Presidenti delle associazioni delle istituzioni locali – Cagliari, 20 marzo 2003

4. Ordine del giorno degli stati generali delle associazioni – EuroPA –  Rimini, 2 aprile 2003  

5. Documento sull’accordo ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lett. a) della legge 27 dicembre 2002, n.289 sui meccanismi del federalismo fiscale –  Roma, 18 giugno 2003

6. Circolare UPI 3 luglio 2003 n. 41,  sull’approvazione della legge “La Loggia”  

7. Nota tecnica sull’attuazione dell’art. 4 della legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3”

8. Nota tecnica sull’attuazione dell’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”

9. Documento UPI su “Le Città metropolitane: la nuova disciplina in attuazione della legge 131/03” – Roma, 14 ottobre 2003

PARTE SECONDA – L’ipotesi di revisione della Costituzione

1. Nota sul Disegno di legge costituzionale “Modificazioni all’articolo 117 della Costituzione”

2. Ordine del Giorno del Direttivo UPI e dell’Assemblea dei Presidenti di Provincia del 23 ottobre 2003 sulla riforma costituzionale

3. Documento UPI sul Disegno di legge costituzionale concernente “Modificazione degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72,80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 della Costituzione”  – Audizione I Commissione – Senato della Repubblica – Roma, 29 ottobre 2003

4. Nota unitaria sul Disegno di legge costituzionale concernente “Modificazione degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72,80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 della Costituzione”  


APPENDICE NORMATIVA 

1. Costituzione della Repubblica italiana (testo vigente)

2. Legge 5 giugno 2003, n. 131  “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”

3. Disegno di legge costituzionale sulla c.d. riforma ordinamento della Repubblica (A.S. 2544)

 

COORDINAMENTO DEGLI UFFICI DI STATISTICA DELLE PROVINCE ITALIANE

 

Il Comitato di Presidenza è composto da Rossella Salvi (Rimini) – Presidente – Annamaria Barbucci (Firenze) – Gianfranco Garzolino (Vercelli) – Francesca Leone (Perugia) – Cinzia Viale (Rovigo) – Giuseppina Vilasi (Reggio Calabria)

 

Linee di indirizzo  – Le Province e la statistica

Le Province italiane non hanno una lunga tradizione in materia statistica. Fino al 1990 i compiti statistici a livello provinciale venivano affidati generalmente agli uffici delle Camere di Commercio. Con il d. lgs. 322/89 viene istituito il Sistema statistico nazionale e si prevede l’istituzione degli uffici di statistica anche nelle Province italiane. Nell’ambito del Sistema statistico nazionale, però, le Province restano ai margini del sistema, poiché permangono le competenze statistiche degli uffici camerali e viene affidato agli uffici di statistica delle Prefetture il compito di coordinare l’attività statistica in ambito locale.

Nonostante ciò, l’art. 14, comma 1, lett. l, della legge 142/90, ha affidato alle Province la competenza relativa alla raccolta ed elaborazione dati e all’assistenza tecnico ed amministrativa agli enti locali. Successivamente, il processo di trasferimento di funzioni dallo Stato alle Autonomie locali avviato dalla legge 57/97 ha rafforzato il ruolo delle Province di enti di governo di area vasta  ed ha posto l’esigenza del coordinamento delle informazioni come uno dei punti essenziali per la realizzazione di un sistema istituzionale policentrico. Non a caso, proprio nel Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D. lgs. 267/200) si afferma esplicitamente che la Provincia coordina lo sviluppo locale e viene confermata la necessità di prevedere sistemi informativi statistici in grado di garantire la circolazione delle informazioni nell’ambito degli enti locali e nel paese. Infine, con la riforma del Titolo V della Costituzione le Province, insieme ai Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato diventano elementi costitutivi della Repubblica, ovvero i livelli istituzionali intorno a quali occorre organizzare l’azione pubblica.

Inoltre, per le attività statistiche ufficiale, l’ambito provinciale diviene sempre di più una chiave di lettura dei fenomeni territoriali, economici ed ambientali. Storicamente, in Italia, la società civile e politica (i sindacati, le associazioni professionali, la chiesa, i partiti) ha eletto il territorio provinciale come circoscrizione territoriale essenziale per la sua articolazione organizzativa. Anche a livello europeo, le analisi statistiche di Eurostat e le politiche comunitarie hanno spesso come riferimento territoriale proprio la dimensione provinciale (Nuts 3).

Sulla base di questi dati normativi ed esigenze informative, nel corso degli anni ’90, le Province hanno cominciato ad istituire al proprio interno gli uffici di statistica: fino ad oggi 67 province su 100 lo hanno fatto. In questi anni, l’UPI e gli uffici di statistica delle Province hanno cominciato ad organizzare una presenza istituzionale nel Comitato di indirizzo dell’informazione statistica ed un’attività di relazioni nell’ambito dell’Istat e del Sistan, insieme ai rappresentanti degli uffici di statistica dei Comuni e delle Regioni (attraverso la partecipazione a circoli di qualità, commissioni, gruppi di lavoro per i censimenti, per la riforma del Sistan, per l’elaborazione del Programma statistico nazionale che deve avere obbligatoriamente il parere della Conferenza unificata, ecc.).

Su scala nazionale, gli uffici di statistica delle Province hanno cominciato a svolgere insieme delle attività di elaborazione e di ricerca nell’ambito del Programma statistico nazionale ed hanno iniziato a coordinarsi tra di loro, utilizzando la rete internet e scambiando informazioni su un area riservata.

Nel 1999 si costituito il Coordinamento degli uffici di statistica delle province italiane (CUSPI) che si è attivato innanzitutto sui seguenti obiettivi:

1. la realizzazione di una efficiente rete di uffici di statistica provinciali;

2. la riforma del Sistema statistico nazionale, attraverso l’elaborazione di un documento comune con i rappresentanti delle regioni, dei Comuni, delle Comunità montane, delle Camere di commercio, e dell’ISTAT, che prevede l’adeguamento del SISTAN al nuovo assetto dei poteri pubblici derivante dal processo di trasferimento di funzioni a Regioni e Autonomie locali, attraverso la creazione di un sistema a rete, unitario e policentrico, della statistica pubblica (un documento sulle linee di riforma è stato approvato nella Conferenza unificata del 4 aprile 2000);

3. il rapporto con l’Istat, per la definizione di un quadro di cooperazione che consenta alle Province di utilizzare a pieno il patrimonio informativo delle statistiche pubbliche ufficiali e le risorse organizzative dell’Istituto nazionale di Statistica e, allo stesso tempo, permetta al paese di avere informazioni sulle attività delle Province e sulla loro realtà territoriale.

Su tali basi si è pervenuti alla stipula del Protocollo di intesa tra ISTAT e UPI del 21 luglio 2000. Il protocollo ha trovato una prima attuazione con la nomina di un gruppo paritetico che ha operato nell’anno 2001 al fine di elaborare ed approvare proposte e progetti relativamente a:

un sistema informativo statistico delle province italiane;

la raccolta di informazioni relative all’organizzazione e alle attività delle Province;

un programma di formazione per gli uffici di statistica provinciali.

In particolare, il progetto di sistema informativo statistico delle Province italiane è stato approvato dagli organismi direttivi di UPI ed ISTAT. Il progetto prevede come prima fase lo sviluppo di un sistema di scambio di informazioni statistiche, attraverso la formazione di database che raccolgano le informazioni disponibili presso l’ISTAT e le elaborino in funzione delle esigenze delle Province. Le Province, attraverso un gruppo di lavoro degli uffici di statistica che aderiscono al CUSPI, hanno preso l’impegno con il Direttore del SISTAN di svolgere le attività di progettazione esecutiva e di realizzazione di una prima versione della banca dati in vista della Conferenza statistica nazionale del 2002.

L’evoluzione delle attività degli uffici di statistica delle Province pone oggi l’esigenza di dare ulteriore stabilità alle attività del CUSPI. Nell’assemblea di Bologna del 10 gennaio 2002 si è perciò stabilito di rivedere l’organizzazione del CUSPI, attraverso un Regolamento che chiarisca esplicitamente la natura di Coordinamento degli uffici di statistica ad adesione volontaria, che opera esplicitamente nell’ambito dell’Unione delle Province d’Italia. Questa decisione è stata ratificata nell’assemblea del 9 maggio 2002, nella quale sono stati definiti i nuovi organismi di coordinamento.

La riorganizzazione del CUSPI è finalizzata all’avvio di una nuova fase di attività delle Province nella materia statistica.

In questi primi 10 anni di avvio delle attività degli uffici di statistica provinciali si è pensato soprattutto a creare una prima rete degli uffici di statistica e a rivendicare il riconoscimento delle loro competenze nell’ambito del SISTAN.

Alla luce dell’esperienza e della nuova collocazione costituzionale delle Province, quali enti territoriali con funzioni amministrative proprie, occorre ora collocare l’attività statistica delle Province italiane al centro di una strategia di alleanze istituzionali con le Camere di Commercio, gli Uffici territoriali del Governo, i Comuni e gli altri enti che operano nel territorio provinciale, al fine di realizzare sistemi statistici provinciali in grado che permettano alle Province di rispondere a pieno alla loro vocazione istituzionale di enti di governo di area vasta, di programmazione  e di coordinamento dello sviluppo locale.

Allo stesso tempo, occorre favorire la cooperazione statistica in ambito regionale e in ambito nazionale, nell’ambito del SISTAN e di quanto previsto dalle normative regionali, valorizzando gli accordi e le intese con le Regioni e con l’ISTAT, nella prospettiva della riforma del Sistema statistico nazionale, attraverso l’approvazione di una nuova disciplina sul coordinamento dell’attività statistica nazionale, che tenga conto del nuovo assetto costituzionale.

La seconda fase dell’e-government ha alla base la definizione di una visione strategica comune tra Stato, Regioni ed Enti locali, contenuta nel documento “L’e-government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa”.

Il documento prevede la realizzazione di sette linee di azione con i relativi fondi.


Cfr. il file allegato

 

Il 28 ottobre i consigli provinciali di tutta Italia saranno aperti ai cittadini, alle forze sociali e alle forze politiche, per discutere del tema dell’occupazione e del mercato del lavoro.

Una giornata di riflessione, promossa dall’ Unione delle Province d’Italia, al termine della quale sarà votato un ordine del giorno nel quale gli amministratori ribadiscono la propria preoccupazione rispetto al nuovo assetto del mercato del lavoro introdotto dal decreto legislativo attuativo della Legge Biagi, per le incertezze legislative che non individuano con chiarezza il soggetto responsabile di fronte ai cittadini e per l’assenza delle risorse a sostegno della riforma.

Nel documento, con il quale le Province confermano il loro ruolo di soggetto naturalmente delegato a svolgere il ruolo di regia sul territorio, sia nei confronti degli altri soggetti pubblici  che nei confronti dei privati,  si ribadisce la necessità di un pieno riconoscimento dell’autonomia finanziaria e organizzativa, per potere competere in condizioni di parità e per svolgere adeguatamente un ruolo di soggetto regolatore del mercato del lavoro locale.

Le Province si rivolgono poi alle Regioni, cui chiedono il rispetto di un corretto rapporto istituzionale, e al Governo perché siano coinvolte nelle prossime elaborazioni dei decreti che dovranno accompagnare l’attuazione e la messa in opera della riforma.


Ai soggetti privati invece dichiarano il loro impegno a collaborare per raggiungere un sistema misto produttivo ed efficace.

 

Una manovra “blindata”, la contrazione dei trasferimenti a cui non ha fatto seguito l’avvio del federalismo fiscale, il patto di stabilità che impedisce agli enti di amministrare: ecco i nodi sulla finanziaria che l’Unione delle Province d’Italia ha presentato all’audizione con la commissione finanze del Senato di oggi.

 “Questa – ha detto ai senatori il Presidente Lorenzo Ria – è una finanziaria che lascia aperti pochissimi spiragli di confronto, sia per i governi locali che per lo stesso Parlamento. La scelta di inserire gli interventi più incisivi nel decreto legge, chiude la porta ad una vera discussione. E poi,- ha proseguito Ria – agli Enti locali si chiede un impegno economico che non si è più in grado sostenere. All’ennesima contrazione dei trasferimenti,  al mancato riconoscimento del tasso di inflazione programmata, si aggiungono i vincoli di un patto di stabilità che impedisce a Province e Comuni la piena autonomia amministrativa, li imbriglia, li penalizza e rischia di portare alla paralisi degli enti.  L’unica soluzione in grado di assicurare nuovo ossigeno alle casse degli enti locali, il federalismo fiscale, continua ad essere rimandata. Anzi,  – ha concluso il Presidente Ria – ormai viene considerata dal Ministro Tremonti alla stregua di una scomoda e fastidiosa ‘sperimentazione’.”