NOTA
 
SCHEMA DI DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE CONCERNENTE“MODIFICAZIONE DEGLI ARTICOLI 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 DELLA COSTITUZIONE”.
 

Roma, 9 ottobre 2003
 

Lo schema di disegno di legge costituzionale approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri il 16 settembre scorso intende superare i precedenti progetti di revisione costituzionale, ossia il disegno di legge cd. devolution – licenziato in prima lettura dalla Camera e dal Senato – e il disegno di legge  cd. La Loggia, approvato dal Consiglio dei Ministri,mai presentato in Parlamento.
Tale provvedimento di riforma costituzionale innova e modifica  non solo talune disposizioni del Titolo V, ma tutta la Parte Seconda della Costituzione riguardante l’Ordinamento della Repubblica.

Relativamente al percorso di elaborazione ed approvazione di una riforma costituzionale di tale ampiezza e rilevanza, occorre premettere talune considerazioni di metodo.
 

· L’ANCI, l’UPI e l’UNCEM hanno da tempo evidenziato l’esigenza di completare e, se necessario, correggere  l’assetto istituzionale, come delineato dalla legge costituzionale n.3/2001. L’invito di continuare insieme un percorso di  riforma costituzionale che conduca ad una valorizzazione dell’autonomia e della responsabilità dei livelli di governo territoriale è rimasto fin qui inascoltato.
Ribadiamo pertanto che ogni  proposta di riforma costituzionale che incida sostanzialmente sulla forma di stato e sui rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni necessita di una sostanziale  concertazione e condivisione fra tutti i livelli territoriali, che sono a pari titolo elementi costitutivi della Repubblica.
 
· Inoltre, se con tale disegno di legge s’intende perseguire il completamento della riforma del titolo V, ossia la realizzazione di un assetto ordinamentale compiutamente federalista ed autonomista,  occorre fin da subito dare attuazione alle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 che a tutt’oggi sono rimaste lettera morta, ossia la modifica dei regolamenti parlamentari per l’integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con i rappresentanti di Regioni e Autonomie locali e l’introduzione nel sistema di finanza pubblica dei principi e delle regole del federalismo finanziario e fiscale sanciti nell’art.119 della Costituzione.
 
In considerazione di ciò e della complessità della  materia di cui si controverte, si pone all’attenzione l’opportunità di scomporre tale provvedimento in diversi disegni di legge costituzionali che trattino in modo organico i diversi istituti (sistema parlamentare, forma di governo, forma di Stato, garanzie costituzionali) al fine di consentire un più agevole percorso parlamentare.
 
Nel merito dello schema di disegno di legge costituzionale, si evidenziano le seguenti considerazioni generali.
 
· Lo schema di disegno di legge ha il merito di porre con chiarezza l’obiettivo di superare l’attuale sistema parlamentare con l’istituzione del Senato federale. Pertanto, si esprime apprezzamento per la scelta di fondo tesa al superamento dell’attuale bicameralismo paritario e perfetto. Ciò, infatti, rappresenta un passo imprescindibile nel cammino verso un assetto che si vuole federale ed autonomista.
Si dissente fermamente dal modello di Senato federale delineato, che offre un immagine sbiadita ed imperfetta di un organo, che aspirerebbe a rappresentare gli interessi dei territori, le istanze delle comunità e dei loro governi.
Al  riguardo, si rileva come  un vero Senato federale, inteso come sede di rappresentanza degli interessi territoriali, presuppone invece che i diversi livelli territoriali costitutivi della Repubblica siano immediatamente in esso rappresentati.   
Si potrebbe immaginare pertanto un sistema ibrido in cui parte dei membri sia pariteticamente rappresentativa dei territori ed un’altra parte sia elettiva a salvaguardia di una vocazione di rappresentanza generale (e non corporativa) della seconda Camera.
Nel progetto presentato si rileva invece la  debolezza, se non l’inconsistenza, dei fattori che dovrebbero connotare il Senato in senso federale (requisito per l’elettorato passivo) e la presenza di indicatori che confermano i sospetti su una convinzione ‘federale’ del Governo nel delineare i caratteri del Senato.

· Vanno enunciate gravi perplessità in ordine alla generale funzionalità del sistema parlamentare. La problematica ripartizione della competenza legislativa fra le due Camere rischia di portare all’instaurazione di un regime bicamerale non solo asimmetrico (il che sarebbe in linea di massima accettabile), ma anche zoppo e fortemente duale. In tale sistema, infatti, è possibile che ciascuna Camera produca un indirizzo politico legislativo divergente, con il rischio di un cortocircuito normativo in quelle materie o settori la cui competenza a legiferare è frazionata fra concorrenza ed esclusività.
L’incoerenza sistemica è accentuata dai seguenti problemi: a) alcune materie (in tutti i casi in cui la Costituzione prevede il rinvio a leggi e quindi di non facile determinazione) restano di competenza della legge bicamerale; b) il Senato comunque ha competenza legislativa ‘primaria’ rispetto alla Camera nelle materie di legislazione ‘concorrente’; c) il progetto intende dar vita a un premierato forte, in grado di determinare anche lo scioglimento della Camera in caso di voto contrario a una proposta del Governo.
Ci si deve chiedere come possa funzionare un sistema così potenzialmente conflittuale e privo di adeguati elementi istituzionali di interconnessione. Così come ci si deve chiedere come possa conciliarsi il rafforzamento del premierato con la mancanza di ogni strumento governativo di indirizzo rispetto al Senato federale. Il rapporto fiduciario permane esclusivamente tra Primo ministro e Camera dei deputati, cementato dall’elezione della Camera attraverso l’indicazione nelle schede del candidato Primo ministro. Invece, a stretto rigore, rispetto al Senato non si può neppure parlare di maggioranza o minoranza e non vi alcun potere di indirizzo da parte del Governo.
 
· La previsione di un Senato federale non risolve  il problema di un adeguato e proficuo sistema di raccordi istituzionali tra lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni.
Numerose problematiche interistituzionali hanno natura politico-amministrativa e possono trovare soluzione solo in una sede di concertazione come la Conferenza unificata, quale luogo principale di raccordo tra i diversi livelli di governo. Pertanto, si ritiene opportuno promuovere una riflessione seria sull’istituto che porti ad un suo diretto riconoscimento costituzionale.
 
· La previsione di una composizione modificata della Corte costituzionale che passa da 15 a 19 giudici (di cui 3 nominati dalla Camera e 6 dal Senato federale) risolve parzialmente il problema di un maggiore raccordo di quest’organo di garanzia con le nuove funzioni delle Regioni e delle Autonomie locali. Congiuntamente alla diversa composizione, infatti, occorre prevedere l’ accesso diretto alla Corte costituzionale per i Comuni, le Città metropolitane e le Province  a tutela delle loro attribuzioni costituzionali. In mancanza di tale previsione risulterebbe, infatti, alquanto compromessa la pari dignità costituzionale di Comuni, Province, Regioni e Stato, come prevista dall’art.114 della Costituzione.

Sulla base di tali preliminari considerazioni di carattere generale non si può sottacere che lo schema di disegno di legge costituzionale rappresenta  un passo indietro nel cammino verso un sistema istituzionale federale, ad eccezione dell’opzione di fondo evidenziata, consistente nella trasformazione del bicameralismo paritario.
Si auspica l’apertura di un confronto paritario, proficuo e leale che miri ad una riscrittura  del testo almeno nella parte, per gli enti territoriali essenziale, concernente la morfologia strutturale e funzionale del Senato federale.
 
 
PRINCIPALI  ISTITUTI OGGETTO DI REVISIONE


1. Senato federale della Repubblica

Il Senato della Repubblica è  rinominato Senato federale della Repubblica con una riduzione del numero dei senatori da 315 a 200. E’ prevista l’elezione del Senato con sistema proporzionale e su base regionale ed è enunciato espressamente che il sistema elettorale deve garantire la rappresentanza dei territori. In tal senso, è previsto quale requisito per l’accesso all’elettorato passivo il ricoprire o l’aver ricoperto una carica pubblica elettiva locale o regionale nella regione in cui ci si candida o l’essere stato eletto senatore o deputato sempre nella regione.
Per la validità delle deliberazioni del Senato federale è introdotto un quorum minimo consistente nella presenza di senatori eletti almeno in un terzo delle regioni.
Valutazione positiva in ordine alla ‘salutare’ riduzione del numero dei senatori.
Il ‘pregevole’ richiamo alla rappresentanza territoriale non è però tradotto in una morfologia strutturale e funzionale del Senato appropriata ed accettabile. Il  regime elettorale adottato fissa un legame debole, imperfetto e sbiadito con le istituzioni territoriali, che in alcun modo risponde all’idea di rappresentanza degli interessi delle comunità e dei loro governi  che l’ANCI, l’UPI e l’UNCEM portano avanti.
La condizione  per accedere all’elettorato passivo fa presumere e sottintende una spinta alla regionalizzazione dei senatori nella geografia parlamentare, uno stimolo all’aggregazione per comune derivazione regionale, che potrebbe trascendere il naturale legame politico-partitico.
Ciò trova ulteriore conferma nell’introduzione nell’ordinamento parlamentare di un inedito ‘numero legale’ per la validità delle deliberazioni, ossia la presenza all’atto dell’espressione del voto di senatori eletti almeno in un terzo delle regioni.
 Come si farà a rilevare il numero legale, se non vi è una suddivisione per derivazione regionale, forse anche fisica e comunque verificabile , dei senatori nell’Aula?
Inoltre, inevitabilmente  i rappresentanti delle regioni con pochi seggi peseranno più degli altri e, per contro, quelli delle regioni popolose meno; ci si chiede poi: basta anche un solo senatore di una regione per integrare la regione dentro il c.d. “terzo” delle regioni, o è necessaria la presenza della maggioranza dei senatori di una regione perché si possa dire che quella regione integra il “quorum del terzo”?.


2.Procedimento di formazione delle leggi.

Si tratta di una delle norme chiave del nuovo disegno costituzionale, ma anche la più debole e controversa.
La vecchia formula “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, che nella sua sinteticità esprimeva per intero il nostro bicameralismo perfetto e paritario, viene sostituita da un lungo e complesso articolato, che segna il passaggio ad un bicameralismo differenziato ed asimmetrico.
Il primo comma stabilisce che la Camera dei Deputati esamina tutti i provvedimenti riguardanti le materie elencate nell’art.117, secondo comma, riservate alla potestà legislativa esclusiva statale, con le eccezioni contemplate nel terzo comma della disposizione, oltre ai disegni di legge attinenti ai bilanci e al rendiconto consuntivo dello Stato. 
Il provvedimento licenziato dalla Camera è trasmesso al Senato federale, che può esaminarlo, se entro dieci giorni dalla trasmissione, ne fanno richiesta la maggioranza dei componenti. Si prevede un termine di trenta giorni entro il quale il Senato delibera; se il testo è modificato, viene ritrasmesso alla Camera che decide in via definitiva.
Il secondo comma prevede che il Senato federale della Repubblica esamina i disegni di legge concernenti la determinazione dei principi fondamentali nelle materie concorrenti, anche qui salve le eccezioni contemplate nel terzo comma.
Dopo l’approvazione del disegno di legge, ricorre la medesima procedura prevista nel primo comma.
Il terzo comma prevede la eccezione all’ordinaria procedura prevalentemente monocamerale, individuando le materie  in cui è necessaria la doppia, ma non più conforme, deliberazione da parte delle due Camere: perequazione delle risorse finanziarie, individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane, il sistema elettorale di Camera e Senato ed ogni altra caso in cui la Costituzione rinvii espressamente alla legge dello Stato.
Si disciplina l’ipotesi di deliberazioni di testi non conformi da parte dei due organi, prevedendo un’unica lettura, conclusa la quale, se sussistono difformità, si attiva una procedura su iniziativa dei Presidenti delle due Camere che hanno facoltà di convocare una commissione mista paritetica incaricata di proporre un testo limitatamente alle disposizioni su cui vi è disaccordo. Il testo predisposto è sottoposto all’approvazione delle due Camere e su di esso  non sono ammessi emendamenti.
Il quarto comma rimette ai Presidenti delle due Camere la decisione insindacabile sulle questioni di competenza circa l’esercizio della funzione legislativa.
Fuor di dubbio,  tale norma presenta gravi profili di criticità: sia di ordine generale, relativi al modello di sistema parlamentare a cui si sono ispirati gli estensori del testo; sia di ordine sostanziale, se si guarda al possibile funzionamento del ‘mono-bicameralismo’ prospettato.
Se è politicamente legittimo optare, nella varietà di sistemi che l’esperienze parlamentari degli altri Paesi offre, quello che si ritiene più affine o migliore per il nostro assetto istituzionale, non è politicamente sostenibile costruire un sistema parlamentare che presenta incongruenze ed aporie così ingombranti.
Si indicano le più evidenti: come si fa a ripartire la competenza legislativa fra Camera e Senato in modo così netto, a seconda che si tratti di materia esclusiva o concorrente, pur con le marginali eccezioni indicate, se molte materie concorrenti richiamano materie esclusive (e viceversa)?  Perché l’individuazione dei principi della legislazione concorrente deve essere rimessa al solo Senato federale? Quale sarà e chi darà  l’indirizzo politico-legislativo, se questo è frazionato fra due soggetti che potranno avere maggioranze politiche diverse,  di cui una soltanto è legata da un rapporto di fiducia con il Governo?
Poi, la procedura immaginata nel terzo comma, nel caso di una lettura non conforme del testo da parte delle due Camere, appare non chiara: si prevede una facoltà (quindi possono non farlo?) dei Presidenti delle due Camere di convocare una commissione mista paritetica che dovrebbe predisporre un testo limitatamente alle disposizioni in cui non vi è lettura conforme. Nulla si dice su cosa succede se la commissione non raggiunge l’accordo ? Poniamo che il testo venga licenziato, si dice che è sottoposto all’approvazione delle due Camere, che possono prendere o lasciare, che succede, non si dice, se una approva e l’altra no? Sembrerebbe che  i membri del comitato possano influenzare il voto di 600 persone. E se  la procedura descritta  non arriva a buon fine, quanto potrà durare la paralisi o cortocircuito istituzionale?
Ancora, sull’intesa fra i Presidenti per risolvere le questioni di competenza: e se non si raggiunge l’intesa, consapevoli della tendenza naturale dei Presidenti di difendere le prerogative della propria Assemblea?
Infine, va evidenziata l’eccentricità e l’incoerenza dell’elenco delle competenze legislative a bicameralismo paritario, sia in ordine all’indeterminatezza del riferimento a quelle che la Costituzione individua come leggi (si tratta di ogni caso di riserva di legge o invece dei soli casi in cui si richiama esplicitamente la legge come fonte di disciplina di una certo di settore?) sia con riguardo al fatto che sono bicamerali le leggi sulle funzioni fondamentali, ma non le altre che possono interessare gli enti territoriali, il che è un grave limite all’idea di Senato federale.
Altra notazione: nulla è detto sul procedimento di revisione della Costituzione e non c’è nessuna differenziazione di ruolo dal Senato rispetto alla Camera nei casi in cui si vogliano rivedere norme costituzionali relative alle regioni e agli enti territoriali (il che nuovamente compromette il carattere c.d. federale del Senato).


3.Iniziativa legislativa.

Viene aggiunta la precisazione secondo cui ciascun membro delle Camere ha iniziativa legislativa solo nell’ambito delle competenze dell’organo a cui si appartiene.
Viene così differenziato il diritto di iniziativa dei membri delle due Camere, ma non quello del Governo né quello delle Regioni, che rimane inspiegabilmente intatto, anzi rafforzato. I poteri tradizionali delle Regioni, in materia d’iniziativa legislativa, richiesta di referendum ed elezione del Presidente della Repubblica rivivono a testimonianza dell’ambiguità o incompiutezza del modello di Senato federale.

 

4.Presidente della Repubblica.

Si riformula l’art.87 vigente e si dice che il Presidente della Repubblica è organo di garanzia costituzionale, rappresenta l’unità federale della Nazione ed  esercita le funzioni che gli sono conferite dalla Costituzione.
Rispetto all’elencazione vigente, il Presidente non autorizza più la presentazione alle Camere dei disegni di legge d’iniziativa governativa; nomina i Presidenti delle autorità amministrative indipendenti e designa il vicepresidente del CSM tra i suoi componenti.
Si accoglie con favore il riconoscimento della funzione presidenziale di tutela della garanzia costituzionale; si evidenzia l’ingresso del concetto di “unità federale della Nazione”, che sancisce la trasformazione della nostra forma di Stato.  La novazione della norma costituzionale va nel senso di un ‘ridimensionamento’ accentuato di ruolo, poteri, funzioni del Presidente, che incide direttamente sulla nostra forma di Governo. Si delinea all’orizzonte una figura di Presidente che ‘regna ma non governa’, considerata peraltro la successiva sottrazione del potere di scioglimento della Camera dei Deputati.


5.Scioglimento delle Camere.

Cambia in modo sostanziale la disciplina dello scioglimento della Camera dei Deputati. Il Presidente della Repubblica, su richiesta del primo ministro, che ne assume l’esclusiva responsabilità, decreta lo scioglimento della Camera ed indice le elezioni nei successivi sessanta giorni. Analogamente, in caso di morte, impedimento, dimissioni per motivi diversi dal voto contrario della Camera, qualora non possa nominare un nuovo  primo ministro, in base ai risultati elettorali della Camera.
Il secondo comma prevede che la richiesta di scioglimento non può essere presentata, se la Camera sia stata sciolta su richiesta nei dodici mesi precedenti.
Si stabilisce che in caso di prolungata impossibilità di funzionamento del Senato federale, il Presidente della Repubblica può decretarne lo scioglimento.
Si conferma il rafforzamento della figura del primo ministro che ha diritto di vita e di morte sull’organo che esprime la fiducia.
Il Presidente della Repubblica assume il ruolo di notaio della volontà del premier, senza poter esercitare alcun sindacato politico.
Compare nel lessico costituzionale il termine primo ministro che sostituisce quello di Presidente del Consiglio dei Ministri.


6. Governo e Primo Ministro.

Si prevede che la candidatura di primo ministro avviene mediante collegamento con i candidati all’elezione della Camera dei deputati, con l’indicazione del nome sulla scheda ed, inoltre, che la legge elettorale incentiva la formazione di una maggioranza.
Si abroga il potere del Presidente della Repubblica di nominare i ministri, su proposta del Presidente del Consiglio.
Da rimarcare la costituzionalizzazione di alcune regole di grande valenza ed effetto a cui il sistema elettorale della Camera deve attenersi.
Da evidenziare l’abrogazione del potere di nomina, in molti casi non solo formale, dei Ministri da parte del Presidente della Repubblica.


7.Governo in Parlamento.

Siamo in presenza di una integrale riformulazione della disposizione. Si prevede: l’illustrazione del programma di governo alle Camere entro dieci giorni dalla nomina;la presentazione di un rapporto annuale sulla sua attuazione e sullo stato del Paese. Si riformula la disciplina del voto di fiducia, prevedendo che il primo ministro possa chiedere alla Camera dei Deputati di esprimersi, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo. In caso di voto contrario, rassegna le dimissioni, il Presidente della Repubblica decreta lo scioglimento ed indice le elezioni.
Si disciplina la mozione di sfiducia che deve essere presentata da almeno un quinto dei componenti della Camera dei deputati, votata per appello nominale e approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti; il voto favorevole alla mozione di sfiducia determina lo scioglimento della Camera.
Sembrerebbe che l’illustrazione del programma di governo debba avvenire anche nel Senato federale, oltre che nella Camera dei deputati, sebbene il Senato non sia legato da rapporto di fiducia con l’esecutivo.
La fiducia diviene il decisivo e principale instrumentum regni in mano al primo ministro per controllare la sua maggioranza, in quanto il voto di sfiducia determina sempre, in via automatica, la fine della legislatura.
La norma in commento riassume in sè la “schizofrenia” del sistema che prevede un premierato così forte rispetto alla Camera e così debole rispetto al Senato.
L’assenza di ogni potere di indirizzo del Primo Ministro rispetto al Senato fa si che questa Camera sia il ruolo di legislatore che di “Governo di sé stessa”, almeno rispetto all’enucleazione dell’indirizzo politico generale, con la conseguenza di dar vita non solo a un bicameralismo asimmetrico ma anche a una “forma di governo asimmetrica”, nella quale da una parte l’organo di indirizzo politico è il Governo (rispetto alla Camera dei deputati) e dall’altra l’organo di indirizzo politico è il Senato (rispetto a sé stesso).


8.Capitale della Repubblica federale.

Si precisa che Roma è la capitale della Repubblica federale e dispone di forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale e nei limiti e con le modalità stabilite dallo Statuto della Regione Lazio.
Si amplia la disciplina costituzionale su Roma capitale, riconoscendo uno status speciale la cui concreta disciplina è rimessa allo Statuto regionale. L’ipotesi di affidare alla fonte statutaria il compito di definire i poteri della Capitale – pur apprezzabile per il riferimento al riconoscimento della potestà legislativa – non è condivisibile. Proprio in un ordinamento di tipo federale è importante che l’assetto della “Capitale della Repubblica” sia deciso dalla legge dello Stato,  con il coinvolgimento della Regione, ed in modo da salvaguardare comunque l’autonomia delle Istituzioni locali.


9.Competenze legislative esclusive delle Regioni.

Si attribuisce alla potestà legislativa regionale la competenza esclusiva nelle materie: assistenza ed organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia locale; ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
L’articolato cd.devolution, già approvato in prima lettura da Camera e Senato, viene assorbito nello schema pur con alcune importante correzioni, che fanno acquistare alla norma maggiore coerenza giuridica.
Viene meno il meccanismo della cd.autoattivazione da parte della Regione, e si inserisce più armonicamente l’attribuzione della competenza legislativa esclusiva alle regioni nel testo vigente dell’art.117.
Si chiarisce l’ambigua e ambivalente previsione del vigente quarto comma dell’art.117 in ordine alla potestà legislativa residuale e/o esclusiva delle regioni nelle materie non enumerate.
Ciò detto, permangono per intero le gravi perplessità, già da tempo, manifestate sul provvedimento che  estromette lo Stato quale soggetto che garantisce una disciplina ed una tutela uniforme per tutti i cittadini in tre settori vitali, quali sanità, istruzione e sicurezza. La devolution rischia di intaccare il fine fondamentale della tendenziale uniformità qualitativa e quantitativa su tutto il territorio nazionale nell’erogazione delle prestazioni di base del welfare, con conseguenze difficilmente accettabili sul grado di coesione sociale e con gravi lesioni di alcuni principi fondamentali sanciti nella Carta costituzionale.
Preoccupa il possibile profilarsi di interpretazioni parziali, suffragate dalla riformulazione della norma che definisce la competenza legislativa esclusiva (o residuale) delle regioni in tutte le materie non espressamente assegnate dal 117. Preoccupa la possibile deduzione per sottrazione da parte del legislatore regionale di una competenza in materia di ordinamento degli enti locali. Ribadiamo su tale punto che  al di fuori degli ambiti materiali riservati al legislatore statale in via esclusiva (art.117, secondo comma, l.p), vi è solo l’autonoma potestà normativa dell’ente locale che si esplica nella forma statutaria e regolamentare.


10.Interesse nazionale.

Si reintroduce l’impugnazione della legge regionale da parte del Governo per violazione dell’interesse nazionale della Repubblica. Si rimette al Senato federale il compito di valutare le disposizioni censurate. Il Senato decide con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti sul rinvio della legge alla Regione, indicando nel caso le disposizioni pregiudizievoli. Qualora entro trenta giorni dalla data del rinvio, il Consiglio regionale non rimuova la causa del pregiudizio, il Senato, sempre a maggioranza assoluta, entro gli ulteriori trenta giorni, può proporre al Presidente della Repubblica l’annullamento della legge o di sue disposizioni.
Appare quantomeno discutibile la reintroduzione di una formula vaga quale “l’interesse nazionale” che è stata fonte e può essere fonte di forti conflitti istituzionali.


11.Corte costituzionale.

I giudici costituzionali passano da 15 a 19: in luogo degli attuali 5 eletti dalle Camere, 3 sono eletti dalla Camera dei deputati e 6 dal Senato federale, gli altri 10 sono ancora designati rispettivamente dal Presidente della Repubblica e dalle supreme magistrature ordinarie ed amministrative.
Il giudice costituzionale che è cessato dalla carica non può, nei cinque anni successivi, ricoprire incarichi di governo, cariche pubbliche elettive o di nomina governativa o svolgere funzioni in organi o enti pubblici individuati dalla legge.
Appare condivisibile la previsione di una componente espressione delle autonomie territoriali nell’organo di giurisdizione costituzionale.
Si formula, comunque, un giudizio parzialmente positivo ribadendo, ai fini del completamento di un ordinamento istituzionale autenticamente federale, la necessità di riconoscere anche ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane la possibilità di tutelare nel processo costituzionale le prerogative costituzionalmente attribuite.

Presentazione

A due anni dall’ entrata in vigore della riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, con questo dossier, l’Unione delle Province italiane vuole raccogliere i contributi elaborati sul percorso di attuazione di quest’importante riforma costituzionale e sulle diverse ipotesi di ulteriore riforma costituzionale.

In questi due anni abbiamo sempre mantenuto una posizione coerente con la valutazione complessivamente favorevole che l’UPI, insieme alle altre associazioni rappresentative delle regioni e delle autonomie locali, ha fin dall’inizio dato all’impianto autonomista e federale della riforma del titolo V. Allo stesso tempo, abbiamo sempre ribadito la necessità di completare il percorso di riforma costituzionale attraverso l’istituzione di un Senato veramente rappresentativo delle autonomie territoriali e la garanzia dell’accesso alla Corte costituzionale per i Comuni, le Province e le Città metropolitane.

Sappiamo bene che la riuscita del complesso processo di attuazione e di completamento della riforma costituzionale dipende in grande parte dalla capacità del sistema delle autonomie territoriali di individuare percorsi e proposte unitarie, al di là delle divisioni politiche. Siamo consapevoli, infatti, che oggi i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, al pari dello Stato, sono elementi costitutivi di una Repubblica una e indivisibile e che è ormai matura l’esigenza di una Costituzione europea in cui si consolidino definitivamente i principi del federalismo, dell’autonomia, della sussidiarietà.

Con questo contributo vogliamo offrire uno strumento concreto per l’approfondimento delle questioni istituzionali nelle province e per l’avvio di un confronto aperto ed unitario con tutti i nostri interlocutori istituzionali.

                                                                 Piero Antonelli  
 
 

LA RIFORMA COSTITUZIONALE TRA ATTUAZIONE E REVISIONE


Indice


PARTE PRIMA – L’attuazione della riforma costituzionale del 2001

1. Documento unitario per l’Indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V della parte II della Costituzione  – I Commissione permanente – Senato della Repubblica – 16 gennaio 2002

2. Intesa interistituzionale tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali del 20 giugno 2002

3. Intesa tra i Presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome ed i Presidenti delle associazioni delle istituzioni locali – Cagliari, 20 marzo 2003

4. Ordine del giorno degli stati generali delle associazioni – EuroPA –  Rimini, 2 aprile 2003  

5. Documento sull’accordo ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lett. a) della legge 27 dicembre 2002, n.289 sui meccanismi del federalismo fiscale –  Roma, 18 giugno 2003

6. Circolare UPI 3 luglio 2003 n. 41,  sull’approvazione della legge “La Loggia”  

7. Nota tecnica sull’attuazione dell’art. 4 della legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3”

8. Nota tecnica sull’attuazione dell’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”

9. Documento UPI su “Le Città metropolitane: la nuova disciplina in attuazione della legge 131/03” – Roma, 14 ottobre 2003

PARTE SECONDA – L’ipotesi di revisione della Costituzione

1. Nota sul Disegno di legge costituzionale “Modificazioni all’articolo 117 della Costituzione”

2. Ordine del Giorno del Direttivo UPI e dell’Assemblea dei Presidenti di Provincia del 23 ottobre 2003 sulla riforma costituzionale

3. Documento UPI sul Disegno di legge costituzionale concernente “Modificazione degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72,80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 della Costituzione”  – Audizione I Commissione – Senato della Repubblica – Roma, 29 ottobre 2003

4. Nota unitaria sul Disegno di legge costituzionale concernente “Modificazione degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72,80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135, 138 della Costituzione”  


APPENDICE NORMATIVA 

1. Costituzione della Repubblica italiana (testo vigente)

2. Legge 5 giugno 2003, n. 131  “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”

3. Disegno di legge costituzionale sulla c.d. riforma ordinamento della Repubblica (A.S. 2544)

 

COORDINAMENTO DEGLI UFFICI DI STATISTICA DELLE PROVINCE ITALIANE

 

Il Comitato di Presidenza è composto da Rossella Salvi (Rimini) – Presidente – Annamaria Barbucci (Firenze) – Gianfranco Garzolino (Vercelli) – Francesca Leone (Perugia) – Cinzia Viale (Rovigo) – Giuseppina Vilasi (Reggio Calabria)

 

Linee di indirizzo  – Le Province e la statistica

Le Province italiane non hanno una lunga tradizione in materia statistica. Fino al 1990 i compiti statistici a livello provinciale venivano affidati generalmente agli uffici delle Camere di Commercio. Con il d. lgs. 322/89 viene istituito il Sistema statistico nazionale e si prevede l’istituzione degli uffici di statistica anche nelle Province italiane. Nell’ambito del Sistema statistico nazionale, però, le Province restano ai margini del sistema, poiché permangono le competenze statistiche degli uffici camerali e viene affidato agli uffici di statistica delle Prefetture il compito di coordinare l’attività statistica in ambito locale.

Nonostante ciò, l’art. 14, comma 1, lett. l, della legge 142/90, ha affidato alle Province la competenza relativa alla raccolta ed elaborazione dati e all’assistenza tecnico ed amministrativa agli enti locali. Successivamente, il processo di trasferimento di funzioni dallo Stato alle Autonomie locali avviato dalla legge 57/97 ha rafforzato il ruolo delle Province di enti di governo di area vasta  ed ha posto l’esigenza del coordinamento delle informazioni come uno dei punti essenziali per la realizzazione di un sistema istituzionale policentrico. Non a caso, proprio nel Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D. lgs. 267/200) si afferma esplicitamente che la Provincia coordina lo sviluppo locale e viene confermata la necessità di prevedere sistemi informativi statistici in grado di garantire la circolazione delle informazioni nell’ambito degli enti locali e nel paese. Infine, con la riforma del Titolo V della Costituzione le Province, insieme ai Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato diventano elementi costitutivi della Repubblica, ovvero i livelli istituzionali intorno a quali occorre organizzare l’azione pubblica.

Inoltre, per le attività statistiche ufficiale, l’ambito provinciale diviene sempre di più una chiave di lettura dei fenomeni territoriali, economici ed ambientali. Storicamente, in Italia, la società civile e politica (i sindacati, le associazioni professionali, la chiesa, i partiti) ha eletto il territorio provinciale come circoscrizione territoriale essenziale per la sua articolazione organizzativa. Anche a livello europeo, le analisi statistiche di Eurostat e le politiche comunitarie hanno spesso come riferimento territoriale proprio la dimensione provinciale (Nuts 3).

Sulla base di questi dati normativi ed esigenze informative, nel corso degli anni ’90, le Province hanno cominciato ad istituire al proprio interno gli uffici di statistica: fino ad oggi 67 province su 100 lo hanno fatto. In questi anni, l’UPI e gli uffici di statistica delle Province hanno cominciato ad organizzare una presenza istituzionale nel Comitato di indirizzo dell’informazione statistica ed un’attività di relazioni nell’ambito dell’Istat e del Sistan, insieme ai rappresentanti degli uffici di statistica dei Comuni e delle Regioni (attraverso la partecipazione a circoli di qualità, commissioni, gruppi di lavoro per i censimenti, per la riforma del Sistan, per l’elaborazione del Programma statistico nazionale che deve avere obbligatoriamente il parere della Conferenza unificata, ecc.).

Su scala nazionale, gli uffici di statistica delle Province hanno cominciato a svolgere insieme delle attività di elaborazione e di ricerca nell’ambito del Programma statistico nazionale ed hanno iniziato a coordinarsi tra di loro, utilizzando la rete internet e scambiando informazioni su un area riservata.

Nel 1999 si costituito il Coordinamento degli uffici di statistica delle province italiane (CUSPI) che si è attivato innanzitutto sui seguenti obiettivi:

1. la realizzazione di una efficiente rete di uffici di statistica provinciali;

2. la riforma del Sistema statistico nazionale, attraverso l’elaborazione di un documento comune con i rappresentanti delle regioni, dei Comuni, delle Comunità montane, delle Camere di commercio, e dell’ISTAT, che prevede l’adeguamento del SISTAN al nuovo assetto dei poteri pubblici derivante dal processo di trasferimento di funzioni a Regioni e Autonomie locali, attraverso la creazione di un sistema a rete, unitario e policentrico, della statistica pubblica (un documento sulle linee di riforma è stato approvato nella Conferenza unificata del 4 aprile 2000);

3. il rapporto con l’Istat, per la definizione di un quadro di cooperazione che consenta alle Province di utilizzare a pieno il patrimonio informativo delle statistiche pubbliche ufficiali e le risorse organizzative dell’Istituto nazionale di Statistica e, allo stesso tempo, permetta al paese di avere informazioni sulle attività delle Province e sulla loro realtà territoriale.

Su tali basi si è pervenuti alla stipula del Protocollo di intesa tra ISTAT e UPI del 21 luglio 2000. Il protocollo ha trovato una prima attuazione con la nomina di un gruppo paritetico che ha operato nell’anno 2001 al fine di elaborare ed approvare proposte e progetti relativamente a:

un sistema informativo statistico delle province italiane;

la raccolta di informazioni relative all’organizzazione e alle attività delle Province;

un programma di formazione per gli uffici di statistica provinciali.

In particolare, il progetto di sistema informativo statistico delle Province italiane è stato approvato dagli organismi direttivi di UPI ed ISTAT. Il progetto prevede come prima fase lo sviluppo di un sistema di scambio di informazioni statistiche, attraverso la formazione di database che raccolgano le informazioni disponibili presso l’ISTAT e le elaborino in funzione delle esigenze delle Province. Le Province, attraverso un gruppo di lavoro degli uffici di statistica che aderiscono al CUSPI, hanno preso l’impegno con il Direttore del SISTAN di svolgere le attività di progettazione esecutiva e di realizzazione di una prima versione della banca dati in vista della Conferenza statistica nazionale del 2002.

L’evoluzione delle attività degli uffici di statistica delle Province pone oggi l’esigenza di dare ulteriore stabilità alle attività del CUSPI. Nell’assemblea di Bologna del 10 gennaio 2002 si è perciò stabilito di rivedere l’organizzazione del CUSPI, attraverso un Regolamento che chiarisca esplicitamente la natura di Coordinamento degli uffici di statistica ad adesione volontaria, che opera esplicitamente nell’ambito dell’Unione delle Province d’Italia. Questa decisione è stata ratificata nell’assemblea del 9 maggio 2002, nella quale sono stati definiti i nuovi organismi di coordinamento.

La riorganizzazione del CUSPI è finalizzata all’avvio di una nuova fase di attività delle Province nella materia statistica.

In questi primi 10 anni di avvio delle attività degli uffici di statistica provinciali si è pensato soprattutto a creare una prima rete degli uffici di statistica e a rivendicare il riconoscimento delle loro competenze nell’ambito del SISTAN.

Alla luce dell’esperienza e della nuova collocazione costituzionale delle Province, quali enti territoriali con funzioni amministrative proprie, occorre ora collocare l’attività statistica delle Province italiane al centro di una strategia di alleanze istituzionali con le Camere di Commercio, gli Uffici territoriali del Governo, i Comuni e gli altri enti che operano nel territorio provinciale, al fine di realizzare sistemi statistici provinciali in grado che permettano alle Province di rispondere a pieno alla loro vocazione istituzionale di enti di governo di area vasta, di programmazione  e di coordinamento dello sviluppo locale.

Allo stesso tempo, occorre favorire la cooperazione statistica in ambito regionale e in ambito nazionale, nell’ambito del SISTAN e di quanto previsto dalle normative regionali, valorizzando gli accordi e le intese con le Regioni e con l’ISTAT, nella prospettiva della riforma del Sistema statistico nazionale, attraverso l’approvazione di una nuova disciplina sul coordinamento dell’attività statistica nazionale, che tenga conto del nuovo assetto costituzionale.

La seconda fase dell’e-government ha alla base la definizione di una visione strategica comune tra Stato, Regioni ed Enti locali, contenuta nel documento “L’e-government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa”.

Il documento prevede la realizzazione di sette linee di azione con i relativi fondi.


Cfr. il file allegato

 

Il 28 ottobre i consigli provinciali di tutta Italia saranno aperti ai cittadini, alle forze sociali e alle forze politiche, per discutere del tema dell’occupazione e del mercato del lavoro.

Una giornata di riflessione, promossa dall’ Unione delle Province d’Italia, al termine della quale sarà votato un ordine del giorno nel quale gli amministratori ribadiscono la propria preoccupazione rispetto al nuovo assetto del mercato del lavoro introdotto dal decreto legislativo attuativo della Legge Biagi, per le incertezze legislative che non individuano con chiarezza il soggetto responsabile di fronte ai cittadini e per l’assenza delle risorse a sostegno della riforma.

Nel documento, con il quale le Province confermano il loro ruolo di soggetto naturalmente delegato a svolgere il ruolo di regia sul territorio, sia nei confronti degli altri soggetti pubblici  che nei confronti dei privati,  si ribadisce la necessità di un pieno riconoscimento dell’autonomia finanziaria e organizzativa, per potere competere in condizioni di parità e per svolgere adeguatamente un ruolo di soggetto regolatore del mercato del lavoro locale.

Le Province si rivolgono poi alle Regioni, cui chiedono il rispetto di un corretto rapporto istituzionale, e al Governo perché siano coinvolte nelle prossime elaborazioni dei decreti che dovranno accompagnare l’attuazione e la messa in opera della riforma.


Ai soggetti privati invece dichiarano il loro impegno a collaborare per raggiungere un sistema misto produttivo ed efficace.

 

Una manovra “blindata”, la contrazione dei trasferimenti a cui non ha fatto seguito l’avvio del federalismo fiscale, il patto di stabilità che impedisce agli enti di amministrare: ecco i nodi sulla finanziaria che l’Unione delle Province d’Italia ha presentato all’audizione con la commissione finanze del Senato di oggi.

 “Questa – ha detto ai senatori il Presidente Lorenzo Ria – è una finanziaria che lascia aperti pochissimi spiragli di confronto, sia per i governi locali che per lo stesso Parlamento. La scelta di inserire gli interventi più incisivi nel decreto legge, chiude la porta ad una vera discussione. E poi,- ha proseguito Ria – agli Enti locali si chiede un impegno economico che non si è più in grado sostenere. All’ennesima contrazione dei trasferimenti,  al mancato riconoscimento del tasso di inflazione programmata, si aggiungono i vincoli di un patto di stabilità che impedisce a Province e Comuni la piena autonomia amministrativa, li imbriglia, li penalizza e rischia di portare alla paralisi degli enti.  L’unica soluzione in grado di assicurare nuovo ossigeno alle casse degli enti locali, il federalismo fiscale, continua ad essere rimandata. Anzi,  – ha concluso il Presidente Ria – ormai viene considerata dal Ministro Tremonti alla stregua di una scomoda e fastidiosa ‘sperimentazione’.”